聯合國會「破產重組」、甚至「關門大吉」嗎？這句話如今並非危言聳聽，而是確實可能發生的現實。在美國「川普 2.0」政府大量退群國際組織、刪減相關預算下，聯合國長年以來的財務問題再次被攤在陽光下，並引發各界關注與熱議。
在以下兩篇文章中，筆者將試著以最新數據、國際專家的看法與美國政府效率部（D.O.G.E.）近期公布的資料，從正反兩面的不同立場與觀點，和大家好好聊聊美國對聯合國體系的各項資金支持，究竟存在哪些爭議？若美國大量削減、甚至中止支付聯合國的會費、自願捐款，以及包含國際開發署（USAID）在內的各項相關預算，對聯合國的維運，又可能造成哪些巨大影響？
「付款不乾脆」的最大金主，佔 UN 總預算三成
首先，我們來談談美國對 UN 財務的絕對影響力。
聯合國（United Nations, UN）作為全球治理的核心支柱，其預算來源「名義上」是仰賴 193 個會員國的資金「共同負擔」，但美國無疑是其中最舉足輕重的金主。根據美國外交關係協會（Council on Foreign Relations, CFR）2024 年 2 月發布的分析《Funding the United Nations: What Impact Do U.S. Contributions Have on UN Agencies and Programs?》：2022 年，美國向聯合國系統貢獻了超過 180 億美元，占其總預算近三分之一，遠遠超過了其他國家。
這筆資金，無疑是 UN 近年來各項維和行動、人道救援與發展計畫背後最重要的支撐力量。但其背後的政策波動──從川普時期的削減到拜登的回補，再到 2024 年的局部調整──卻也始終讓聯合國如履薄冰。
美國提供聯合國的資金，可分為兩大支柱：強制性攤款（assessed contributions）、自願捐款（voluntary contributions），以及重要性與之不相上下的國際開發署（USAID）間接支持。以下先從強制性攤款的現狀談起：
根據聯合國 2023 年財務報告（UN General Assembly, A／77／5, 2023），美國承擔了 UN 常規預算的 22% 約 6.07 億美元，以及維和預算的 27% 約 17.8 億美元。在維和預算上，美國的出資比例遠高於第二名的中國（18.68%，約 12.3 億美元）和第三名的日本（8.03%，約 5.3 億美元），但由於美國國會長期將提供 UN 維和款項的上限設為（維和總預算的）25%，導致截至 2023 年底，美國已累積欠款達 11.2 億美元。這類欠款不僅削弱了聯合國的財務穩定，也不時成為美國國內政治爭論的焦點。
曾任聯合國助理秘書長的拉梅什．塔庫爾（Ramesh Thakur）曾公開表示：「美國的攤款看似穩定，但其實際支付意願與情況，仍取決於華盛頓特區的政治風向。」以維和行動為例，美國在提供資金的同時，也會透過安理會否決權影響其任務設計。如 2021 年，美國要求將維和人員平均成本從每人每年約 10 萬美元削減 18% 至 8.2 萬美元（UN Peacekeeping Financial Overview, 2022）。儘管可能提高了資金運用效率，但聯合國秘書處報告指出，這也導致部分任務（如南蘇丹）的後勤支援不足（UNSG Report, A／76／295, 2021）。
新加坡國立大學政治學教授莊嘉穎，對此做了清楚的詮釋：「美國（對 UN）的資金支持總是帶有條件，這讓聯合國在執行中難以完全自主，往往讓人詬病。」
自願捐款：「美國優先」影響各項專案執行
自願捐款（voluntary contributions）是美國影響聯合國的另一大槓桿：2022 年，美國政府提供 UN 體系的捐款總額高達 150 億美元（CFR, 2024）。其中，世界糧食計劃署（WFP）從美國獲得約 60 億美元，占其總資金的 43%（WFP Annual Report 2022），支持了全球 80 多國的 9,000 萬人，特別是在天災人禍的地區，提供當地人民基本的生活所需。聯合國兒童基金會（UNICEF）2023 年則收到美國的 8.14 億美元，占其總收入的 9.8%（UNICEF Financial Report 2023）。相比之下，聯合國婦女署（UN Women）僅獲美國 4,300 萬美元，占其預算的 4.5%（UN Women Annual Report 2023），顯示美國對性別平等議題的投入相對有限。
上述的資金分配差異，也反映了美國的政策偏好：畢竟無論由誰主掌白宮，美國通常都傾向於資助能直接服務其外交目標的項目（如反恐），而非長期結構性議題。例如，美國對聯合國開發計劃署（UNDP）的捐款在 2022 年為 1.65 億美元（UNDP Funding Data, 2022），遠低於其他單位，部分原因正在於 UNDP 主導的永續發展項目，與美國的短期利益關聯較弱。
再者，由於執政者立場和國會審議等故，美國的資金總是存在「欠繳」或「拒繳」的風險，亦為聯合國執行長期計畫的一大挑戰。舉例來說，川普第一次執政期間（2017-2021），美國就對聯合國體系採取強硬立場：2017 年，白宮因反對當中的墮胎相關計畫，中止了對聯合國人口基金（UNFPA）的 2.5 億美元資助（UNFPA Financial Report, 2017）；2020 年新冠疫情期間，美國宣布退出世界衛生組織（WHO）並削減 4 億美元資金，占其預算的 15%（WHO Financial Report 2020），導致 WHO 在疫情初期疫苗分配效率下降約 20%（ICG Report, 2021）。
另以近東巴勒斯坦難民救濟工程處（UNRWA）為例，美國在 2018 年中止了 3.6 億美元捐款（占其總預算三分之一），也直接影響加薩地區 220 萬居民的醫療與糧食援助（UNRWA Impact Assessment, 2019）。
2021 年拜登上台後，雖試圖修補與 UN 間的「裂痕」，於 2021 年恢復對 UNFPA 和 UNRWA 的5.5 億美元支持，然而 2024 年又因 UNRWA 員工被指涉嫌參與恐攻行動，美國再次宣布凍結 1.35 億美元的捐款，足見美國「國內政治」對 UN 「國際事務」的影響力。許多數據也佐證了這一點：如聯合國 2023 年的總預算為 702 億美元，但因主要捐款國的不確定性與慣性拖延，為確保財政收支平衡，UN 當年度的實際支出僅達 615 億美元（UN Financial Report, 2023）。
USAID 撤資：對聯合國打擊巨大
除了固定攤款與直接捐款，美國也長期透過國際開發署（USAID）間接支持多項聯合國專案，這一機制的重要性亦不容忽視。2023 年，USAID 的年度預算達 270 億美元，其中就有大量資金流向聯合國相關計畫。例如，USAID 與聯合國兒童基金會（UNICEF）合作在非洲實施的疫苗接種計畫，2022 年共耗資 1.2 億美元（USAID Global Health Report, 2022）；與 WFP 的糧食安全項目，則投入了 3.8 億美元（WFP-USAID Partnership Data, 2022）。這些資金雖未直接計入聯合國預算，但仍是相關計畫能夠運作的隱形支柱。
前 USAID 副署長唐納德．斯坦伯格（Donald Steinberg）曾警告：「對這些項目的粗暴削減，將在具有戰略重要性的國家引發不穩定、加劇人道危機，並且失去與我們（美國）合作的關鍵夥伴。」他特別強調，這些合作對全球健康與穩定至關重要，若資金斷裂，後果不堪設想。
然而，2025 年初川普政府與美國政府效率部（D.O.G.E.）的動作，明顯為這一機制蒙上陰影。D.O.G.E. 聲明稱，馬斯克計劃關閉 USAID，理由是其「效率低下」。而截至 2025 年 2 月，USAID 資金凍結已立即影響多項計畫的進行，如南亞的臨床醫學試驗專案被迫中止，涉及數千名受試者的權益。
斯坦伯格的觀點與此形成呼應，他認為如今美國大量削減過往提供給 UN 體系和國際援助計畫的資金，不僅嚴重威脅這些影響全球的專案存續，更可能削弱美國在全球的影響力。每年 40-50 億美元的間接支持因 D.O.G.E. 而消失，聯合國系統的穩定性亦將面臨空前挑戰。
綜合以上資訊分析與評論，我們可以看到美國如今展開的一系列「退群」，將造成 UN 體系立即性的巨大災難、衝擊全球各項進行中的專案，同時也極可能削弱美國本身的全球影響力和國際地位。如此看來「百害而無一利」的雙輸局面，為何川普政府和馬斯克為首的 D.O.G.E.，卻仍堅持大幅裁減相關支出？
下一篇文章，我們將深入談談「今日美國白宮」的立場，以及 UN 體系中的其他各國，將如何應對這場危機？
請見：《聯合國的「倒閉危機」（下）：是時候讓「它」消失了？後美援時代的 UN 未來》
執行編輯：羅思涵
核稿編輯：張翔一
