聯合國的「倒閉危機」（下）：是時候讓「它」消失了？後美援時代的 UN 未來

聯合國會「破產重組」、甚至「關門大吉」嗎？這句話如今並非危言聳聽，而是確實可能發生的現實。在美國「川普 2.0」政府大量退群國際組織、刪減相關預算下，聯合國長年以來的財務問題再次被攤在陽光下，並引發各界關注與熱議。

在兩篇系列文章中，筆者將試著以最新數據、國際專家的看法與美國政府效率部（D.O.G.E.）近期公布的資料，從正反兩面的不同立場與觀點，和大家好好聊聊美國對聯合國體系的各項資金支持，究竟存在哪些爭議？若美國大量削減、甚至中止支付聯合國的會費、自願捐款，以及包含國際開發署（USAID）在內的各項相關預算，對聯合國的維運，又可能造成哪些巨大影響？

上篇請見：《聯合國的「倒閉危機」（上）：美國不給錢，對 UN 的衝擊有多大？》

D.O.G.E. 的立場與資料揭露：質疑國際援助的透明度

一說起這個如今讓無數 NGO 工作者咬牙切齒的「美國政府效率部」（D.O.G.E.），自今（2025）年初成立以來，對美國參與各類國際組織與各項國際援助的態度，就明顯站在質疑與否定的立場。

如早在去（2024）年底美國大選期間，該部門領導人馬斯克（Elon Musk）就多次公開表示：「美國每年約花費 400 億美元，用於各項（包括 UN 體系在內的）海外援助，但效果存疑。我們應優先考慮國內需求。」這句話不僅反映了後來 D.O.G.E. 對外援透明度與效率的質疑，也與川普政府「美國優先」的立場高度一致。

接著，馬斯克在 D.O.G.E 正式成立後，言論更日趨激烈，尤其是他在 X 上發文將美國國際開發署（USAID）稱為「犯罪組織」（criminal organization）並主張「是時候讓它消失」（Time for it to die）後，更引發輿論譁然。

在強硬的言論背後，D.O.G.E. 的審計報告進一步指控 USAID 在 2023 年向聯合國相關項目間接提供了約 50 億美元資金，但這些資金流向「明顯缺乏透明度與成效追蹤」。

儘管馬斯克的個人言論（向來）引爆高度爭議，但 D.O.G.E. 對 USAID 和美國在多項援外政策上的指控，也並非空穴來風：

如根據 USAID 2023 財年預算數據，其中很大一部分都是通過與非政府組織（NGOs）、國際機構及聯合國系統的合作項目「間接分配」的。例如，USAID 與世界糧食計劃署（WFP）的合作在 2022 年已高達 38 億美元（WFP-USAID Partnership Data, 2022），而 2023 年這一數字很可能進一步增長。但同時間，由於 USAID 的預算是採「間接分配」的方式援助 UN 體系在內的各項專案，資金流向雖有公開報告，但具體如何運用、成效如何定義與追蹤？仍確實有不少可議之處。

D.O.G.E. 聲稱的「50 億美元不明資金」若屬實，可能涵蓋了 USAID 通過多個聯合國機構（如 UNICEF、UNDP、WHO）的項目。然而，具體證據至今尚未公開。根據筆者在 USAID 工作的友人透露：「USAID 與聯合國的各項合作，確實占了年度支出的 15%-20%，也就是 40-50 億美元之間，但這些資金通常會以項目形式逐步分配，而非直接單筆轉帳。因此無論是要證明每一筆資金都『妥善分配』或『嚴重缺乏透明性』，需要更詳細的審計數據佐證。」

換言之，資金流向的細節在此至關重要。而根據網路上能查證的公開資料推測，馬斯克所稱的 50 億美元可能包括：WFP 的糧食援助項目（2023 年估計約 40 億美元，支援全球 80 多國的 9000 萬人，WFP Annual Report 2022）；UNICEF 的疫苗與教育計畫（2023 年美國捐款 8.14 億美元，UNICEF Financial Report 2023）；以及 WHO 的全球健康應對（如 2023 年美國恢復的部分資金，約 2 億美元，WHO Financial Report 2023）。此外，USAID 也會通過「實施夥伴」（implementing partners）間接支持聯合國各項專案，如與國際救援委員會（IRC）合作援助敘利亞難民，或與聯合國難民署（UNHCR）協調烏克蘭危機應對等等。

國際援助的「效率」問題：如何定義與追蹤問責？

上述這些資金如文章所示，流向均有公開財務報告可循。但 D.O.G.E. 認為其具體如何運用的追蹤機制不足，極可能存在浪費或挪用風險。

關於這點，筆者認為倫敦政治經濟學院教授尚保羅．弗格（Jean-Paul Faguet）的說法相對精準且客觀。他指出：「（國際）援助通過多重中介機構傳遞的複雜性，常使問責機制模糊。但要聲稱其完全無效，亦需要超越個案批評的嚴謹證據。」

弗格教授認為，D.O.G.E. 對 USAID 資金透明度的質疑確實有其道理，但馬斯克斷言 50 億美元「缺乏成果」則尚待證實。事實上，USAID 的 2023 年度報告中顯示，其在全球支持了共超過 1 億人的援助工作，當中包括提供烏克蘭戰區 144 億美元的緊急人道救援。而 D.O.G.E. 的審計則未具體列出哪些項目被認為「無效」，而是將矛頭指向整體機制的「不透明」。姑且先不論「援助 1 億人」和「缺乏成果」之間的距離差距有多少、誰對誰錯，D.O.G.E. 的報告至少明顯揭示了川普政府一貫削減外援的立場。

而這種立場將可能帶來深遠影響：若 D.O.G.E. 大幅削減、甚至完全中斷 USAID 的「間接支持」，聯合國系統恐將立即面臨資金鏈斷裂的風險。單以 WFP 為例，其 2022 年資金缺口已高達 259 億美元，若美國的 50 億美元間接捐款消失，後果將波及全球饑荒應對。

另一方面，D.O.G.E. 的支持者則認為，這是對美國納稅人負責的必要舉措。如美國保守派智庫傳統基金會的分析師彼得．布魯克斯（Peter Brookes）曾表示：「外援必須促進美國國家利益，每一美元的海外支出都應接受審查，以確保為美國納稅人帶來回報。」也因如此，若每年 400 億美元的外援中，有高達 50 億美元的金流「去向不清」，對許多保守派的美國政治菁英來說，是完全不可接受的。而馬斯克正是抓緊這一點，透過 D.O.G.E. 試圖將 USAID 併入國務院、甚至完全裁撤。而這些作為，也都將徹底改變美國對聯合國的合作模式。

「後美援時代」的 UN 未來：還會是今日的「聯合國」嗎？

美國在川普上任後，其實政策方向已經明顯倒向「退群」UN 體系，近日甚至有共和黨籍的參議員正式提案，要求美國「完全退出聯合國」。而無論美國是否真的與 UN 完全決裂，在可預見的未來數年，其提供給 UN 體系的資金，也必然將大幅縮水、甚至完全凍結。

美國一走，留下的巨大財務空窗、與可能與之相應的「國際影響力」，誰來接？誰能接？

目前在 UN 體系中的「第二大金主」中國，自然是熱門人選，只不過近期中國也面臨經濟困境，就總體國力來講，更難立即填補上美國的角色。更不用說，即便中國真的願意拿出更多資源注入 UN 體系，必然也是要確保「中國優先」成為新的國際秩序。

國際關係學者弗格（Jean-Paul Faguet）對此早有提醒：「中國填補（UN 財務）空缺的意願很強，但這可不是單純『做好事』，而是要拿話語權。」（Faguet, 2019）試著想像一下，在聯合國大會上，「一帶一路」變成全球倡議的熱詞，氣候政策則開始偏向「中國標準的碳排計算」，甚至各項維和任務，都被優先派到中國有利益的非洲地區──這些情況已不再是空想，而確實可能是接下來幾年內會發生的事。

另一種可能，是中美兩強之外的其他國家「聯合集資」，把美國留下的財政缺口盡可能補齊：以 2023 年 UN 總預算 702 億美元來看，美國要是走了，將瞬間短少 180 億美元以上──這還沒計算歷年來美國的「遲繳、欠款」金額。

目前，歐盟 27 國加起來在 2023 年共提供了 UN 預算的 150 億美元，可能得硬著頭皮每年多出 50 億美元，但即便德國、法國願意扛，其他國家卻未必有這等財力，更別提各自面臨嚴峻的國內政局。英、日等國的財政狀況，也均早已陷入債務比的歷史新高當中，同樣難以再擠出額外的數十億美元支出。

也有人建議，聯合國大可說服更多的私人資本，諸如時下正熱門的「影響力投資」或「outcome-based financing」等。舉例來說，比爾蓋茨基金會 2022 年就丟了 3 億美元，但顯然要滿足 UN 的年度預算還差得遠，即便貝佐斯、馬雲這些大佬也加入，每年若是能湊個 20 億、30 億，或許許多緊急的 UN 專案還能延續下去。可問題是，這些富豪掏錢也要回報，聯合國能給什麼甜頭？品牌曝光還是稅務優惠？在全球保守派勢力抬頭的局勢下，這些都已經越來越不具吸引力了。

聯合國的「大緊縮時代」恐將來臨

換言之，UN 體系的財務危機，已經是它必須做好最壞打算的燃眉之急。就算短期內不至於「破產倒閉」，也必然難以維持如過往一樣的專案規模與影響力。

維和行動將首當其衝：2023 年維和預算約 71 億美元，若美國 27% 的關鍵份額沒了，非洲許多衝突區的混亂慘況必然重演；世界糧食計劃署（WFP）更慘，若美國撤資造成計畫資金斷鏈，影響的絕不只是單一年度的某地收成而已，更可能是未來數年的各國糧食供應，後續衍生的諸多社會問題更加難以估量。

一位已退休不願具名的的聯合國官員，就對筆者說得很直白：「美國一走，全球人道系統可能倒退十年。」WFP 去年的資金缺口就高達 259 億美元，如今再少 60 億，未來幾年新聞上恐怕真的會出現「全球餓死人數創新高」這類標題。

當然，聯合國在這場危機中，也不是完全處於被動狀態。如各國認繳「會費」的比例可以透過大會重新調整，把美國的 22% 按經濟發展程度分給先進國家和新興經濟體均攤，但這事牽一髮動全身，勢必形成另一場各國較量的局面，短期內恐怕難有定論。

另一條路則是靠技術省錢：例如用無人機、AI 監控衝突區，以減少維和部隊常駐人數。再來就是大規模縮減人事相關成本：如採大規模的居家辦公，大量以合約派遣人力取代正職員工等。最後就是裁撤專案與部門：把業務砍到只剩核心中的核心，像救災、疫苗、難民安置等這種攸關性命的任務，其他諸如文化遺產保護、推動多元性別平權⋯⋯可能都得先暫時放到一邊。

只不過這樣一來，當聯合國在財務壓力下，越來越接近一個大型的跨國救援組織後，還有多少「全球性」、「代表性」可言？

曾任聯合國大學高級副校長和聯合國助理秘書長，現任澳洲國立大學克勞福德公共政策學院榮譽教授的拉梅什．塔庫爾（Ramesh Thakur）曾說過：「美國給了聯合國翅膀，但也可能隨時剪掉羽毛。」這句話如今看來，確實讓人感觸甚深。

但願美國與各國領導人能在持續溝通下，協調出一個相對折衷的方案，讓事態不致走到最悲觀的境地。

執行編輯：洪翊芳
核稿編輯：張翔一