近期蘇格蘭民族黨、威爾斯黨與新芬黨領袖，齊聚威爾斯首府卡地夫（Cardiff）簽署合作備忘錄，宣稱「西敏（Westminster，英國國會與最高權力中心所在地）的時代正走向終結」，並要求中央政府為「憲政改變」做好準備。
相信《換日線》的讀者朋友都很清楚，我們俗稱的「英國」，其實正式的官方名稱叫做「大不列顛暨北愛爾蘭聯合王國」（United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland），簡稱聯合王國（United Kingdom, UK）。而所謂的「聯合」王國，正是由英格蘭、威爾斯、蘇格蘭與北愛爾蘭共同組成。
在歷經 16-19 世紀初漫長複雜的「整合」之路後，聯合王國的權力中心集中在英格蘭，威爾斯、蘇格蘭與北愛爾蘭則享有一定程度的自治權，俗稱「自治政府」──長年以來，各「自治政府」與倫敦權力中心的關係，則可說是始終在「擴大分權」與「中心整合」的拉扯間，保持微妙的平衡。
然而，隨著英國自脫歐以來的政治動盪與經濟趨緩甚至衰退，各自治政府中一直不乏「脱英」的政治訴求。如今首見 3 大自治政府領導人同框，直接挑戰倫敦的畫面，更容易讓人浮想聯翩：難道「聯合王國」真的即將徹底解體？
不過若更仔細觀察其脈絡，便會發現：三地不但民意不同，追求的終點、法律途徑與經濟條件也截然有別。簡言之：蘇格蘭希望直接恢復獨立國家身分，威爾斯仍在累積自治與建國條件，北愛爾蘭民族派追求的則不是獨立，而是「與愛爾蘭共和國統一」。
3 條道路之所以在此刻交會，與其說是「英國全面解體」的倒數計時，不如說是民族認同、脫歐後遺症、地方財政與政黨競爭，共同引發的一場憲政角力。
「三大王國」罕見同步「逼宮」
北愛爾蘭首席部長米歇爾・奧尼爾。圖／SunshineMunu@Shutterstock
9 月中這場卡地夫峰會之所以「政治象徵性」極大，且在瞬間引發國際高度關注，主因在於它是英國自從確立現行的「聯合王國」與地方自治制度以來，首度出現蘇格蘭、威爾斯和北愛三地政府領導人，均來自主張某種程度上「脱英」的政黨。
這也讓原本於三地各自發展的民族運動，有機會共同挑戰「最終決定權屬於西敏國會」的憲政秩序。
但如果我們進一步從「法律效力」來看，當天簽署的聯合備忘錄，主要是蘇格蘭民族黨、威爾斯黨與新芬黨之間的「政黨合作文件」，如彼此承諾交流經濟發展、能源、歐洲關係與民族自決等議題。它並非三個自治政府共同簽訂的正式條約，更沒有訂出一致的「脱英」公投日期。
值得注意的是，同一天威爾斯與蘇格蘭政府另行簽署了一份「卡迪夫協議」，內容著重「（自治）政府間合作」，這就屬於自治體間的正式協議範疇了──而北愛爾蘭之所以未能加入，主因是當地採權力共享制度，首席部長與副首席部長必須共同治理；北愛爾蘭首席部長米歇爾・奧尼爾（Michelle O’Neill）支持北愛脫離英國與愛爾蘭「統一」，並不代表北愛行政體系已形成脫英共識。
而在三大「王國」（自治區）的執政黨共同「逼宮」倫敦的背後，其實也均有著各自的盤算，以下分別簡述之：
蘇格蘭：從民族建國到修正「被脫歐」
三地之中，蘇格蘭的獨立論述最完整。蘇格蘭具有自己的法律、教育與宗教傳統，因此當地民族主義者長期主張「自治政府」雖能管理醫療、教育與部分稅收，但外交、國防、移民、貨幣及多數總體經濟政策仍由倫敦決定。因此，「只要最終主權留在西敏，蘇格蘭便無法按照自身選擇規劃未來。」
2014 年蘇格蘭獨立公投中，反對獨立者以 55.3% 勝出。當時留在英國的重要理由之一，是英國本身仍是歐盟會員。兩年後情勢逆轉：全英國以 51.9% 支持脫歐，但蘇格蘭有 62% 的選民支持留歐──因此對獨立派而言，蘇格蘭並非「自願」離開歐盟，而是被人口占優勢的英格蘭帶走。脫歐也因此被他們詮釋為「英國現行體制已無法保障蘇格蘭民主選擇」的具體證據。
蘇格蘭民族黨近年因此把「獨立」與「重返歐洲」結合，主張讓蘇格蘭取得完整的外交、貿易、稅收、能源、移民及制定產業政策的權力。
當然，如果蘇格蘭真的獨立，並不能直接恢復「英國」原有的歐盟會籍，而須以新國家身分重新申請加入歐盟、接受全體會員國審查。其貨幣選擇、國債分配、與「剩下英國」的貿易邊界，也都尚待複雜的談判。
威爾斯：獨立是遠景，擴大自治權才是眼前目標
2019 年，在卡迪夫市政廳舉行的威爾斯獨立遊行。圖／ComposedPix@Shutterstock
威爾斯的獨立運動，相對來說規模就明顯小了許多。當地雖擁有鮮明的語言及文化認同，但長期與英格蘭的行政、產業及財政結合更深。且在 2016 年英國的脫歐公投中，威爾斯當地有 52.5% 選民支持離開歐盟，因此「獨立後重返歐洲」的訴求在威爾斯，也不像在蘇格蘭那樣具有清楚的民意基礎。
尤其是根據各方民調，在威爾斯黨的支持者當中，並非所有人都贊成「威爾斯獨立建國」。 因此，威爾斯黨執政後也未立即安排公投，而是先成立委員會研究憲政選項、同步準備未來的「獨立白皮書」，同時要求倫敦下放警政、司法、鐵路及王室地產等權力。
長期而言，多數威爾斯人希望建立一個「能自主決定語言、產業與社會政策的國家或高度自治體」；短期而言，「獨立」則是與倫敦談判的籌碼──提高憲政層級的訴求，可以迫使英國政府重新討論撥款公式、地方稅權及中央與地方的權力分配。
北愛爾蘭：不是另建國家，而是「與愛爾蘭統一」
北愛爾蘭的問題最為特殊：新芬黨並不主張成立「北愛爾蘭共和國」，而是希望結束 1921 年以來的愛爾蘭分治，使北愛加入愛爾蘭共和國。
換言之，這將遠不只是現在「聯合王國」內的行政權力之爭，更牽涉到英國認同、愛爾蘭認同、宗教傳統及過去衝突的歷史記憶。
例如，1998 年《貝爾法斯特協議》確立一項重要原則：北愛的歸屬應由當地人民同意決定。《北愛爾蘭法》進一步規定，若英國北愛事務大臣判斷（與愛爾蘭的）統一可能獲得多數民意支持，就應舉行邊境公投。因此，北愛民族派擁有蘇格蘭與威爾斯所沒有的明確法定公投途徑。
而英國脫歐之後，又為愛爾蘭推動「統一運動」增加新的理由：北愛有 55.8% 選民支持留歐，但仍隨英國退出。其後為避免愛爾蘭島恢復實體邊界，英國與歐盟制定特殊貿易安排，結果卻演變成在愛爾蘭海形成新的制度界線。對民族派而言，這證明北愛的經濟與政治未來，更適合放在全愛爾蘭及歐盟框架內。
然而，「與愛爾蘭統一」仍未在當地民意中取得穩定多數：北愛爾蘭媒體調查顯示，目前北愛民眾中有約 36% 支持統一，42% 支持留在英國，其餘受訪者則尚未決定或不願表態。筆者認為，北愛爾蘭脫離英國與否，關鍵很可能取決於醫療、稅制、退休金與公共服務，而不只是民族身分認同。
真正的角力，是誰有權決定未來
如今三地共同面對的最大問題，除了「民族認同」之外，其實更在財政：
蘇格蘭 2025 至 26 年度的估算財政赤字高達 253 億英鎊，相當於 GDP 的 10.9%；威爾斯與北愛也仍高度依賴英國中央政府的財政移轉。換言之，若真的脫離英國之後，如何維持當地的福利、醫療與公共投資，勢必會成為比國旗和國歌更實際的考驗。
反過來說，現有收支也不能直接視為獨立國家的未來預算，因為目前的稅制、支出、債務分配與經濟政策都會改變；北愛若統一，也將加入另一個既存國家，而非獨自承擔目前帳面上的全部赤字。因此持平而論，財政問題足以證明「轉型」的代價將十分龐大，卻不能單獨替憲政選擇作出結論。
而以「聯合王國」的角度來說，其真正面臨的危機，未必是三場「脫英公投」可能同時到來，而是愈來愈多人開始追問：如果蘇格蘭、威爾斯與北愛爾蘭的選擇可以一再被人口占多數的英格蘭左右，聯合王國究竟是一個由四地平等組成的政治共同體，還是一套由西敏保留最終決定權的中央體制？
目前，三地能否成功離開英國仍是有點遙遠的未知數，但英國要維持向心力，已不能只依靠財政補貼或阻擋公投，英國政府必須重新說明，留在聯合王國究竟能為蘇格蘭、威爾斯與北愛爾蘭帶來什麼樣的共同未來。
執行編輯：洪翊芳
核稿編輯：張翔一
