撰文：王世安
2024 年 6 月 7 日，紐約州議會通過《防止成癮性內容剝削兒童法》（Stop Addictive Feeds Exploitation (SAFE) for Kids Act，下稱《禁止成癮內容法》）。
為了保護兒少身心健康，不受社群媒體的夜間干擾、有充分的睡眠，該法限制社交平台使用令兒童「成癮」（addictive）的「推薦式演算法」（Recommendation Algorithms）。紐約州州長 Kathy Hochul 已表態支持該法，將於近期簽署實施。
保護兒少的立法雖非當代獨有，但在數位浪潮下，社會各界開始對兒童、青少年如何「合理使用」社群平台，多了更深的關懷。此次《禁止成癮內容法》的提出，不只規範了「成癮性」的概念，還有相應的管制計畫，更將重新形塑紐約州兒童使用社群平台的方式，對美國其他州、乃至其他國家的管制模式，也產生相當的啟發。
當然，限制演算法與推薦內容，也會衍生限制言論自由的問題。就讓我們先來了解這部法律，再來好好爬梳相關爭議！
法案內容解說：到底要如何「禁止成癮」？
顧名思義，《禁止成癮內容法》將管制社交媒體上的「成癮內容」，限制其使用與傳播。
首先，所謂「成癮內容」，指的是特定線上媒體服務提供者、網站、應用軟體，依據使用者「個人」或「個人設備」的資料，為使用者挑選、推薦或優先提供的媒體內容。
為了增加使用者使用、閱覽社群平台的意願與時間，各大社交媒體不斷開發技術，分析使用者資料並預測其行為模式，讓使用者保持待在平台上的意願、拉長閒晃在上面的時間。自 2011 年開始推廣以來，「成癮內容」已成為人們使用社群平台的主要誘因。
該法的立法說明，引用相關研究指出：「成癮內容」對兒童與青少年的身心健康造成日趨嚴重的影響，包含日益加劇的憂鬱、焦慮、自殺想法與自傷行為。其中，兒童面對「成癮內容」所帶來的負面影響，較缺乏回應、調適能力，即可能因此損傷兒童發展並造成長期傷害。此外，女性受到的負面影響也較諸男性明顯。
立法說明更提到，社交媒體宣稱的自律模式，其實無法改善前述問題，原因在於「成癮內容」有其商業價值──讓使用者待在平台瀏覽更多廣告，能讓平台取得更多資料、創造商機，也就難以期待自律。
其次，《禁止成癮內容法》禁止社群媒體公司，在未經家長同意下，提供 18 歲以下兒童「成癮內容」。與此同時，兒童仍可以閱覽社交媒體上的「非成癮內容」，如依時序排列的貼文，確保兒童仍能享受社交媒體。
其三，為了判斷使用者的年齡，該法要求社群媒體公司使用「商業合理方法」（Commercially Reasonable Methods），判斷使用者的年齡。這些方法必須考量特定社群媒體公司的規模與分殊化程度，以及「一般可用科技」（Generally Available Technology）來認定。
而年齡認證的作法，也須符合紐約反歧視法與紐約州檢方的相關規定；社群媒體公司不得單純依據生物特徵來認證年齡，也不得使用多數紐約州民不具備的身份文件來判斷。在認定使用者年齡未滿 18 歲之後，社群媒體公司應透過隱私設定或其他機制，確保使用者所能閱覽的內容皆符合前述規定。
除此之外，為了減低兒童夜間使用社群媒體的危害，該法禁止平台在未經家長同意之下，於午夜 12 點到早上 6 點間，向兒童發送「成癮內容」的通知。
正反聲浪：為何有人反對？州政府可能主張？
一方面，許多家長團體認為，為了確保孩童身心健康，《禁止成癮內容法》與類似管制有其必要（註一、二），這個論點也得到紐約州州長的支持。
另一方面，大型科技與社群平台公司極力主張，此類管制網站的法律規範，侵害該等公司的言論自由。也有論者認為，讓政府決定孩童「能」或「不能」觀看特定內容，同樣侵害了孩童的言論自由，並非保護孩童福祉的最佳方式。
此外，以年齡作為能閱覽特定資訊的基準，也可能侵害平台使用者的隱私權（註一）。因此，未來科技公司若拿「言論自由被侵害」作為挑戰理由，紐約州政府又會如何因應？
首先，紐約州政府可能主張：社群媒體平台並未直接創造「成癮內容」，而是決定「成癮內容」是否要即時刊出，並決定其刊出時間、方式與次數──僅屬社交媒體的「編輯裁量」（Editorial Discretion），因而不構成美國憲法增修條文第 1 條保護的「言論」（Protected Speech）。
然而，最高法院曾在 CBS v. Democratic Nat’l Committee (1973)、Pittsburgh Press Co. v. Pittsburgh Comm’n on Hum. Rels.(1973) 以及 Miami Herald Pub. Co. v. Tornillo (1974) 表示，社群媒體平台既然決定了「何種言論會被放在平台上」、「應以何種方式置放」等言論傳遞的做法（註三）；那麼，限制社群的「編輯裁量」，勢必將干預平台上的言論。
如此一來，若紐約州政府單單主張「編輯裁量」並不會侵害言論，理由就可能稍嫌不足。那紐約州政府還有什麼正當理由？
「成癮內容」屬於低價值言論，不受美國憲法保障？
此時，紐約州政府還可以主張，如此「成癮內容」屬於低價值言論，不受美國言論自由的保護。
美國最高法院曾於 Ginsberg v. New York (1968) 案說過，「猥褻」與「露骨」內容不屬於憲法增修條文第 1 條所保護的言論。政府有權以保護兒童為由，禁止業者向兒童販售含有「猥褻」（obscene）、「露骨」（sexually explicit）或其他有害內容的雜誌。
Federal Communications Commission v. Pacifica Foundation (1978) 也指出，政府有權限制廣播媒體在中午、下午時段，播放有露骨性意涵、冒犯性的內容。原因在於這些播放時段太過主流，容易讓兒童接觸。
當然，上述案例並不代表所有管制「猥褻」資訊的法律都合憲。在 Reno v. ACLU (1997) 中，最高法院認定聯邦政府 1996 年制定的《通訊端正法》（Communications Decency Act）過度授權政府，限制網路媒體向兒童傳送「猥褻」或「不雅」資訊。
主筆判決主文的 Stevens 大法官認為，「猥褻」與「不雅」的概念涵蓋過廣，且兒童在網路上偶然接觸到「不雅」內容的機率乃「微乎其微」；因此，《通訊端正法》的相關條文無法通過嚴格檢驗。
綜合前述，《禁止成癮內容法》管制的「成癮內容」，若接近「猥褻元素」，或許紐約州政府可以主張成癮內容為低價值言論，限制社交媒體使用。即使如此，紐約州政府仍須說明其已充分保障兒童使用網路、接觸新知的機會，且限制兒童接觸「成癮內容」的手段並未打擊過廣。
「成癮內容」受言論自由保護嗎？
由於社群平台透過演算法傳送給個人的內容，未必涉及「猥褻言論」，因此「成癮內容」若不屬「低價值言論」，就可能被認定為言論自由的保護對象。管制這類「成癮內容」，便必須依照管制手段的性質而定。
美國憲法學理上，把管制言論自由的手段分成 3 種：
一、基於觀點的限制（viewpoint-based restriction）
二、基於內容的限制（content-based restriction）
三、基於時間、地點、方式的限制（time, space and manner）
原則上，「基於觀點的限制」和「基於內容的限制」是對言論自由最嚴重的干預，適用嚴格審查基準；「基於時間、地點、方式的限制」則相對輕微，適用合理審查基準。
而《禁止成癮內容法》對言論自由的管制，到底屬於前述哪一種？很難一概而論。
舉例而言，紐約州政府或許傾向主張「成癮內容」不涉及任何內容、主題，只是限制社交平台推播的時間與方式。
然而，社群平台就可能認為，限制平台播送「成癮內容」，等於限制了他們提供個人化的題材，甚至是禁止平台對「個人化」內容表達特定觀點──從這角度看來，《禁止成癮內容法》直接限制言論內容，勢必面臨更嚴格的審查基準。若要主張其合憲，必須具備足夠急迫的政府利益，且手段必須為此目的量身嚴密打造（narrowly tailored）才行，也就不能空言為之了。
結語
整體來看，有關《禁止成癮內容法》最首要的問題，就是「成癮內容」的性質為何，以及其如何鑲嵌於美國的言論自由學理中。換句話說，「是否該將演算法理解為一種言論？」「其保護與否、保護程度為何？」在在取決於我們對「成癮內容」性質的認定。
身處台灣的我們，要採取與美國類似的分析途徑嗎？又應如何思考「演算法」的法律定位，回應我們所面臨的數位挑戰？美國經驗提供了一個選項，參考國外動態、更深地理解其與台灣的異同，或許是我們值得努力的方向。
註一：Kat Tenbarge, New York passes legislation to ban 'addictive' social media algorithms for kids, NBC News (June 7, 2024) (latest review: June 20, 2024)
註二：New York State first in the nation to regulate social media algorithms for children, Yonkers Times (June 15, 2024)(latest review: June 20, 2024)
註三：Evelyn Douek & Genevieve Lakier, Rereading “Editorial Discretion”, Knight First Amendment Institute (October 14, 2022)(latest review June 27, 2024)
《關於作者》
王世安
日本神戶大學法學部暨法學研究科專案副教授，美國芝加哥大學法學博士（2024），芝加哥大學法學碩士（2019）、台灣大學法學碩士（2016）。
執行編輯：羅思涵
核稿編輯：孫雅為
