某個下雨的晚上，你打開外送 App，想點一份 120 元的便當。餐點本身不貴，但結帳頁面跳出來時，外送費、服務費加一加，總金額快 200 元。你猶豫了一下，還是決定算了，撐傘下樓買了別的食物。
這個選擇看起來很小。但如果很多人都這樣選，原本要保護外送員的法律，可能反而會傷到外送員自己。為什麼？
這正是台灣外送員專法最值得討論的地方。
三黨難得共推法案，即將正式上路
今（2026）年 1 月，立法院三讀通過《外送員權益保障及外送平臺管理法》（以下簡稱「外送員專法」），預計於同年 7 月上路。在朝野對抗氣氛濃厚下，這個法案卻難得在政策方向上獲得高度共識：民眾黨從 2020 年就開始推動、國民黨主導委員會審查、民進黨提出政府版本，三大黨都有自家提案，最後在朝野協商達成共識下，通過目前版本的立法。
但政治上的高度共識，不保證政策設計上的正確。當所有政黨都急著證明自己站在勞工這邊，反而沒人去問一個更基本的問題：這個工具真的能達成它宣稱的目標嗎？
外送員長期面對的平台權力不對等是真實存在的。平台可以片面調整報酬公式、可以改變派單規則、可以停權帳號，也掌握外送員不容易驗證的演算法資訊。外送員看似自由接單，但很多時候其實是在一套看不見、也無法協商的規則底下工作。
所以，專法裡在部分制度方向上確實值得支持。例如平台必須提供報酬明細、建立申訴制度、對停權或終止契約說明理由、處理保險與職災保障等等。這些規定處理的是資訊不透明與權力不對等──它們修正的是規則。這點必須給予肯定。
真正有爭議的，是「最低報酬」的設計。
專法真能「保障」最低報酬嗎？成本誰負擔？
根據「外送員專法」第 5 條，外送平台給付外送員的每筆訂單基本報酬，不得低於該筆訂單外送服務期間，依最低工資時薪 1.25 倍換算出的金額，而且每筆訂單不得低於 45 元。換句話說，政府替每一筆外送訂單設定了一個價格地板。
這個工具和前面的不一樣。它不是修正市場規則，而是直接介入市場價格。而政府一旦介入市場價格，平台就會重新安排整個市場的成本分配──但結果未必是政策設計者預期的。
直覺上，這件事很簡單：平台多付一點，外送員就多賺一點。但經濟學家看到這種政策，第一個反應通常不是問「平台會不會付錢」，而是問：這筆成本最後會由誰承擔？
這個問題在經濟學裡有個專有名詞叫稅負歸宿（Tax Incidence）。名義上是誰付錢，不代表最後就是誰承擔成本。即使法律規定平台要付，平台仍然可能透過價格、訂單量、派單規則或市場退出，把成本轉嫁給別人。
更重要的是，外送平台不是傳統的勞雇關係。經濟學家把這種同時連結消費者、外送員、合作餐廳的平台稱為雙邊市場（Two-sided Market）──這是諾貝爾經濟學獎得主 Jean Tirole 與法國著名經濟學家 Jean-Charles Rochet 提出的理論架構（Rochet & Tirole, 2003, 2006）。它跟傳統的單邊市場有一個關鍵差異：平台會策略性地在不同邊之間重新分配成本，而不是被動吸收。
換句話說，當政府要求平台提高外送員每單報酬，平台不一定會默默吸收這筆錢。它可以提高消費者服務費、可以調高餐廳抽成、可以改變小費介面、可以調整派單演算法、可以減少某些地區的服務。2010 年，當時在哈佛任教、現在是微軟研究院首席研究員的經濟學家 Glen Weyl 進一步指出 (Weyl, 2010)，平台面對成本上升時，往往會重新設計收費方式，把壓力分散到市場的不同參與者身上。
當然，平台也可能選擇短期自己吸收成本──尤其在競爭激烈、害怕消費者流失，或是希望維持市場占有率的階段。但這不代表成本消失了。平台補貼本質上只是把成本暫時留在公司帳上，靠過去累積的資金、未來預期獲利，或其他市場的收入支撐。
只要這個成本是長期、制度性的，平台就不可能永遠補貼下去。最後它仍然必須透過漲價、減少優惠、提高餐廳費用、改變派單規則，或縮小服務範圍來重新平衡。
美國實證案例：為什麼保障報酬無助於提升收入
更反直覺的是，這筆成本也可能由外送員自己承擔。原因在於外送員市場有相當程度的自由進入：外送員可以同時掛 Uber Eats 和 foodpanda，沒有最低工時要求，也沒有資格門檻。如果每單報酬提高，短期內正在跑單的人可能真的賺得比較多。但只要更多人因此上線，外送員之間的競爭就會增加。
最後可能發生的結果是：外送員的每單收入提高了，但每個人分到的單變少；帳面單價變漂亮，月收入卻沒有增加。這是外送員專法最容易被忽略的地方：它保護的是「每一單的報酬」，但外送員真正關心的往往是「一個月跑下來，到底能賺多少」。
這不是純粹的理論推測。西雅圖剛好提供了一個跟台灣制度高度相似的真實案例。
西雅圖在 2024 年 1 月實施「App-Based Worker Minimum Payment Ordinance」，要求平台對外送員支付任務層級的最低報酬：每分鐘 0.44 美元加每英里 0.74 美元，或是每單 5 美元，取較高者（Seattle Office of Labor Standards, 2024）。這個「雙地板擇高」的設計邏輯，跟台灣專法的「45 元 + 時薪 1.25 倍取較高者」幾乎是同一政策。
卡內基美隆大學 Heinz College 的研究團隊 Yuan An、Andrew Garin 與 Brian K. Kovak，在 NBER 的工作論文中分析了這項政策 (An et al., 2025)。他們使用第三方 App Gridwise 的跨平台資料，分析華盛頓州近 6,000 名外送員、超過 280 萬筆訂單，比較了政策前主要在西雅圖接單的外送員，與華盛頓州其他地區外送員的變化。
這篇的主要結果濃縮成一句話：每單基本報酬翻倍，但外送員的月總收入幾乎沒變。
研究發現至少有四個機制共同造成這個結果。
第一，基本報酬確實翻倍了。西雅圖每單平均基本報酬從 5.37 美元跳升到 12.52 美元。若只看「每單」，政策似乎達成了目標。
第二，小費下降吃掉了一大部分利得。每單平均小費大幅下降，抵銷了超過三分之一的基本報酬增幅。原因之一是平台改變 App 介面──例如取消「事前小費」功能，改成送達後才能加小費。這很符合行為經濟學的直覺：當小費從結帳流程中被移走，消費者事後補小費的機率自然會下降。
第三，訂單量也下降。對高黏著度的既有外送員來說，到 2024 年 2 月，每月接單數至少下降 20%。利用率（活躍時間中花在賺錢任務的比例）下降了 11 %。每單基本報酬提高了，但小費下降，再加上接單變少，最後外送員的月總收入幾乎沒有變。
第四，自由進入機制很快出現。政策上路後三個月內，新進外送員占了西雅圖外送任務的多數。新進工作者湧入，競爭同一個訂單池，稀釋了既有外送員原本可能得到的收入增益。
這不是單一城市的偶然。紐約市消費者及勞工保護局公布的官方資料顯示，紐約市自 2023 年底實施類似的最低時薪政策後，外送員整體小費年降 60%、總人數減少 9%、消費者支付的平台費用年增 58%（NYC DCWP, 2024a, 2024b）──連最支持這個政策的紐約市政府，自己公布的數據都印證了同樣的故事。
所以，西雅圖跟紐約的經驗不是告訴我們「最低報酬一定失敗」，而是在自由進入的外送市場裡，每單報酬提高，不等於外送員月收入提高。政策保證的是單價，不是單量；保證的是每一筆任務的地板，不是每個人的生活。
專法上路後，台灣外送市場可能出現三大變化
回到台灣，依照雙邊市場理論與西雅圖、紐約的實證證據，我會預測外送員專法上路後，至少會發生三件事。
第一，外送未必立刻變貴，但長期一定有人買單。
外送費不一定會在專法上路第一天立刻上漲。平台可能為了避免消費者流失，先選擇補貼外送員報酬，或是用優惠、會員方案把價格變化藏起來。但這種補貼不可能長期存在。最低報酬是一個持續增加的成本，不是一次性支出。只要平台不能永久虧損，這筆成本最後就必須被重新分配。
它可能表現在外送費上，也可能表現在服務費、會員費、餐廳抽成，或餐點價格裡。消費者看到的，不一定是一個叫做「外送員保障費」的項目，而是優惠變少、滿額門檻變高、服務費變多。
這時候，消費者會開始重新計算：這份便當值不值得外送？這杯咖啡要不要自己下樓買？這頓飯是不是乾脆自煮？每一個人的選擇看起來都很小，但合在一起就是訂單量下降。外送員真正受到影響的，未必是每單收入，而是接到單的機會。
第二，外送員之間的差距可能變大。
專法保障每單最低報酬，但沒有保證每個人能接到多少單。若平台為了控制成本，開始更精細地管理派單，接單效率高、時段穩定、區域位置好的外送員，可能仍然能維持收入；但兼職、臨時上線、新手，或是在低密度區域跑單的人，可能反而更難分到單。
也就是說，政策可能提高「留下來且接得到單的人」的單價，但同時降低「邊緣外送員」的機會。
第三，雙地板設計會放大轉嫁效應，小餐廳與偏鄉受傷最重。
台灣專法有一個特別需要注意的設計：每單不得低於 45 元，同時又不得低於最低工資時薪 1.25 倍換算出的金額。短單有 45 元地板，長單有時間換算地板。對外送員保障來說，這看起來完整；但對平台調度來說，卻會讓不同型態訂單都面臨更硬的成本下限。
更關鍵的是，「每筆訂單」被法律限定為一個取件地點與一個送達地點。這實質上禁止了平台用疊單或路線整合分攤成本。外送平台的效率，很大一部分來自路線最佳化。當平台不能用合併路線分攤固定成本，偏遠地區、低密度區域、長距離訂單就會變得更不划算。
結果可能是：市中心熱門區域仍然有人送，但偏遠地區的外送變慢、變貴，甚至服務縮小。小餐廳也可能因為平台費用上升、訂單下降而受影響。大型連鎖店還能靠品牌、規模與自有系統調整，小店卻更依賴平台帶來的流量。這恰恰是專法宣稱要保護的「合作商家」中最弱勢的一群。
那這部專法究竟保障了誰？它當然保障了一部分外送員，尤其是仍然能穩定接到單、能在高需求區域跑單、能被平台演算法視為高效率的外送員。對這些人來說，每單報酬地板確實可能提高收入穩定性。
但它未必保障所有外送員。兼職者、新手、低密度地區外送員，可能面對的是單價提高但接單變少。從這個角度看，政策保障的是「每一單」，不是「每一個外送員」。
至於消費者受到的影響會更直接。外送變貴、費用項目變多、優惠減少、某些地區服務變慢，甚至某些餐廳不再提供外送，這些都可能發生。消費者最後不是完全不買單，而是用更高價格、更少選擇，替外送員保障制度分攤一部分成本。
從經濟學角度，看現行專法的缺憾
這篇文章絕不是在說外送員不需要保護。恰恰相反，外送員非常需要制度保護。平台不能黑箱調薪，不能任意停權，不能讓外送員承擔所有交通與職災風險，也不能讓申訴制度形同虛設。
關鍵在於：要分清楚工具。
修正規則的工具──演算法揭露、停權程序保障、強制職災保險、爭議申訴機制、契約透明──這些值得支持。它們處理資訊不對等與程序不公，不會迫使市場用其他方式重新平衡，因此比較不會產生轉嫁效應。專法裡這部分的設計，方向是對的。
但最低報酬是另一種工具。它直接介入價格，而在一個自由進入、寡占競爭的雙邊市場裡（這一點，連勞動部自己的草案總說明都明文承認），價格干預卻幾乎注定會在三方之間被重新分配。西雅圖的研究告訴我們：每單翻倍，月收入沒變。
政策最危險的地方，往往不是目標不好，而是太相信直覺。「外送員收入太低，所以規定每單不能太低」這個直覺很有吸引力。但外送平台是一個雙邊市場，不是一條單純的勞資關係。你保障每一單，市場就可能調整每個人拿到幾單；你要求平台多付，平台就可能讓消費者、餐廳、小費和演算法一起分攤。
真正好的外送員保障，應該讓外送員更能看懂平台規則、更能挑戰不合理停權、更能分擔職災風險，也更能與平台談判。而不是只是在每一單上寫下一個漂亮的最低數字，然後假設這個數字最後一定會進到外送員口袋。
最壞的政策，往往不是惡意的政策，而是充滿善意、卻搞錯了工具。
參考資料：
An, Y., Garin, A., & Kovak, B. K. (2025). Delivering Higher Pay? The Impacts of a Task-Level Pay Standard in the Gig Economy. NBER Working Paper No. 34545. National Bureau of Economic Research.
NYC Department of Consumer and Worker Protection. (2024a). Restaurant Delivery App Data: Q1 2024. New York City Department of Consumer and Worker Protection.
NYC Department of Consumer and Worker Protection. (2024b). Restaurant Delivery App Data: Q2 2024. New York City Department of Consumer and Worker Protection.
Rochet, J.-C., & Tirole, J. (2003). Platform Competition in Two-Sided Markets. Journal of the European Economic Association, 1(4), 990–1029.
Rochet, J.-C., & Tirole, J. (2006). Two-Sided Markets: A Progress Report. RAND Journal of Economics, 37(3), 645–667.
Seattle Office of Labor Standards. (2024). App-Based Worker Minimum Payment Ordinance. City of Seattle.
Weyl, E. G. (2010). A Price Theory of Multi-Sided Platforms. American Economic Review, 100(4), 1642–1672.
執行編輯：洪翊芳
核稿編輯：張翔一
