文：蘇怡文／中華經濟研究院 WTO 及 RTA 中心分析師
在臺灣一提到「國際援助」，多數人可能會直接聯想到如人道救援或基礎建設等項目。事實上在國際商貿領域，貿易援助（Aid for Trade, A4T）也已行之有年：
什麼是 A4T ?
2005 年底，世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）在香港舉行第 6 屆部長會議（The WTO 6th Ministerial Conference, MC 6），會中決議推動貿易援助（Aid for Trade, A4T）議題倡議，藉此促進開發中國家和低度開發國家更進一步利用貿易，促進其經濟發展和降低貧窮。為落實該倡議，WTO 並於 2006 年建立工作小組，並且開始每 2 年檢討 1 次會員推動情況。
整體來說，A4T 乃是透過貿易的力量，幫助開發中國家和低度開發國家建立更具彈性、包容性和永續的經濟；其促進開發中國家，特別是低度開發國家融入多邊貿易體系，建立其貿易供應能力和相關基礎設施。
具體而言，A4T 項目大致包括 3 個主要類型：（1）經濟基礎設施（即道路、港口、電信）；（2）生產能力建構（支持具高出口潛力的生產部門）；（3）貿易政策和法規。
近 20 年來，A4T 已經提供 6,480 億美元，增強開發中國家和低度開發國家的出口潛力；其中低度開發國家共獲得 1,890 億美元。即使在新冠疫情期間，2022 年 A4T 的支出仍創下歷史最高紀錄，達到 511 億美元；承諾額也增加了 31% 達 650 億美元，超過疫情前的水準 。
而根據 WTO 和 OECD 共同發布的 2024 年 A4T 報告，夥伴國認為 A4T 最主要影響領域，包括貿易便捷化、支持貿易政策和法規（包括區域貿易協定和多邊貿易談判）、農業以及貿易教育和培訓；其中，又以貿易便捷化和農業的影響最大。捐助者則認為，數位連接和電子商務、與貿易相關的運輸和儲存基礎設施、以及銀行和金融服務等產生的影響最大。
綜合上述，WTO 會員積極落實 A4T 倡議之下，根據 WTO 跟經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）共同發布的檢討報告，捐助國（donor）提供的 A4T 多能以夥伴國（recipient）的需求為根據，而夥伴國也亦致力於將（國際）貿易視為其經濟成長、減低貧窮和永續發展的驅動力。
2025 年全球貿易援助的趨勢與挑戰
透過 A4T 在基礎建設、農業和數位化等關鍵領域上，採取針對性的干預措施，對於（夥伴國）建立更有韌性與包容性的經濟，實能發揮重要的作用，而這些議題，也將持續成為 2025 年 A4T 的重點。
雖然近年新冠疫情對全球經濟發展創造了複雜的風險因子，再加上地緣政治緊張、債務負擔加重和氣候變遷等不利因素；但不可諱言地，「貿易」仍是推動全球發展的重要工具，而 A4T 更在其中扮演重要角色，也面臨以下的全新挑戰和境遇：
首先，新冠疫情造成數位發展加速，數位轉型正在重塑貿易，這為開發中國家創造新的機會和挑戰。A4T 如何支持夥伴國發展數位基礎設施，並為其進行能力建構，因此成為重要課題。同樣，氣候變遷和環境永續性也是影響貿易模式，以及決定發展重點的核心議題，A4T 必須透過幫助開發中國家轉型到更清潔、更永續的經濟，方能應對這些挑戰。
地緣政治緊張局勢，也加劇了人們對於國際貿易「武器化」（weaponization）的擔憂。例如近期美國對中國（與各國）施加關稅壓力，導致既有的貿易模式發生變化，而中國也進行報復，使衝突升級為貿易戰。此外，新冠肺炎大流行凸顯彈性供應鏈的重要性；中國崛起不僅造成已開發國家勞工市場的壓力，也減緩部分新興國家的出口成長。
另一方面，氣候危機引發人們質疑國際貿易是否符合「經濟脫碳需求」。在地緣政治情勢持續變化，全球供應鏈碎片化（fragmentation）壓力不斷，凸顯了強化基礎建設和夥伴關係，以提升經濟韌性的重要性。
WTO 在此情勢下，提出「再全球化」（re-globalization）之論點，標榜實現生產和貿易網絡多樣化，強調貿易為克服當今時代最迫切挑戰的重要方法，透過貿易開放與經濟包容並進，補充國內政策；「再全球化」論點涵蓋了貿易與安全、貿易與包容性、貿易與永續發展三大面向的關係，揭示將經濟整合擴展到更多經濟體，是克服當前國際社會遭遇挑戰之重要工具。
簡言之，該論點是將近年國際社會面臨之諸多問題與聯合國永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）再次連結，揭示國際合作重點，而 A4T 是 WTO 實現這些重點的最佳工具。
另外，傳統 A4T 多投資於農業和製造業部門，但是鑒於目前服務業在各國經濟發展之重要性與日俱增，其不僅創造超過 3 分之 2 的國內生產毛額（Gross Domestic Product, GDP），更是大多數新就業機會的來源，特別是對女性和年輕勞工而言；同時，服務貿易亦已成為成長策略的關鍵要素。因此，WTO 和世界銀行（World Bank）於 2024 年，共同啟動「服務貿易促進發展」（Trade in Services for Development Initiative）倡議，將服務貿易納入 A4T 中，協助開發中國家和低度開發國家服務出口多樣化。
2025 年 A4T 的推動重點
展望今年，國際社會 A4T 之重點仍將延續過去 2 年，以協助開發中國家和低度開發國家發展基礎建設、農業，並促進其數位轉型，以及在氣候變遷和環境永續性議題上提供協助等為主軸，同時加強促進其服務貿易多樣化等。然國際社會最大的挑戰在於，需要強化資金、技術援助、政策支持和市場准入等多方面的協調和努力，方能克服種種既存問題，方能實現永續性經濟和社會發展。
而在上述種種挑戰之中，更可能需要面對一個最大的變數，即美國「川普 2.0」時代，對國際援助產生的衝擊：
「川普衝擊」如何對國際援助造成影響 ?
川普於 2025 年 1 月 20 日上台後，立即下令暫停美國大部分對外援助計畫。此舉引發國際社會的廣泛關注和擔憂，以下分 3 部分概述其影響：
1. 改變美國傳統外援政策：綜觀過去美國對外援助的基本立場，是「幫助」非民主國家從社會主義轉向以自由市場為基礎的民主國家，因此主要做法包括提供人道主義援助、發展援助和軍事援助，促進全球和平、安全和繁榮，涵蓋衛生、教育、糧食安全等多項領域。
而從川普第一任期的對外援助政策來看，其基本精神與美國政府傳統思維大同小異，但核心思維是透過讓各國走上自力更生的道路，結束對外援的依賴；政策重點亦主要集中在「美國優先」原則上。川普這次再度上任，則更加優先考慮美國的利益，並針對援助計畫進行嚴格審查和限制。因此，其一上任即發布暫停對外援助命令，先就大部分對外援助計畫進行全面審查，確保援助的效率和符合美國的外交政策。其次，規劃減少對開發中國家和低度開發國家的發展援助，並將資源集中在國內經濟發展和安全上。同時，高度強調經濟民族主義，推動「公平貿易」，並對主要貿易夥伴調高關稅。
2. 過去美國推動 A4T 計畫成果恐難維繫：2001 年至 2022 年間，美國國際開發總署（United States Agency for International Development, USAID）在 110 多個國家，提供達 98 億美元的支援；具體做法是以提供技術援助為主，協助開發中國家和轉型國家加入或遵守 WTO 規則，並為其提供技術援助，以增強其貿易競爭力。同時，美國也是世界銀行和亞洲開發銀行（Asian Development Bank, ADB）的最大股東之一；另外，美國也是世界上一些最貧窮和最脆弱國家的主要捐助者，特別是在非洲、中東和南亞地區。
但政治運作的更迭變化，導致美國對外援助政策方向之顯著轉變：2024 年 9 月，眾議院共和黨議員即尋求將政府的發展援助相關預算進行削減，包括 USAID、美國開發金融公司（U.S. International Development Finance Corporation, DFC）、以及美國對國際組織和國際金融機構的捐款等，2025 年 1 月 20 日川普正式上任後，即於 2 月份關閉 USAID──在這個全球最大的援助機關遭到「處理」之後，緊接而來的貿易援助政策修正勢必更加不可逆。
直言之，在川普 2.0 時代下，美國的對外援助將變得更加保守；同時，川普也極可能在對外援助上採取「交易」的方式，尤其是將其納入「對中」政策的思考範圍中，明確尋求利用援助來獲取政治和經濟讓步，而這種思維不僅對中國的援助本身，亦適用於對其他國家之援助。
3. 關稅戰等衝擊全球貿易，保護主義抬頭：川普的貿易政策，主要集中在保護美國本土產業，透過提高進口商品關稅減少貿易逆差，這與 A4T 計畫旨在幫助開發中國家和低度開發國家，提升其貿易能力和基礎設施，以促進經濟發展和減少貧困的目標產生扞格。
同時，川普的關稅政策導致全球貿易緊張，影響國際貿易流動，更與 A4T 計畫目標明顯相悖。至於在援助資金的分配上，川普政府的政策方向也將衝擊美國對 A4T 計畫的資金支持，若美國將更多預算投入到國內產業保護，必會減少對開發中國家的種種援助。
整體來說，川普 2.0 的貿易政策不僅對 WTO 的 A4T 計畫產生負面影響，削弱其長期以來促進全球貿易和經濟發展的成果，同時將導致全球貿易環境的惡化，特別是對那些依賴美國援助的國家；並且，也將削弱美國在國際多邊合作中的角色，特別是其於國際貨幣基金組織（International Monetary Fund, IMF）和世界銀行等機構中的影響力，進一步影響 A4T 計畫的資金和支持。
臺灣的因應之道：我們應該如何 A4T？
基於前述，在川普 2.0 的主導下，各國保護主義恐將持續並更加深化。未來是否有主要援助大國會效法川普的作法，改變其對外援助政策或甚至貿易政策方向，尚不得而知。但美國作為過往多邊貿易的倡議者及 A4T 主要捐助者之一，其陸續「退團」國際組織與協議的作法，已明顯對國際貿易援助形成巨大衝擊。
為應對川普政策之修正，筆者認為我國反應藉此機會強化多邊合作，積極參與 WTO 和其他國際經貿組織，推動有利於我國的國際規範和合作協議，減少對單一市場的依賴，並創造更多貿易機會。預估短期內 A4T （除美國外）的未來發展方向，仍將集中在應對氣候變遷、數位轉型、基礎設施建設、區域整合、技術援助和能力提升等方面，同時將更關注開發中國家和低度開發國家服務貿易多樣化發展。為回應上述發展，建議我國採取策略包含如下：
1. 提升技術合作：如財團法人國際合作發展基金會（International Cooperation and Development Fund, TaiwanICDF）的駐外技術團，長期以來積極參與開發中國家的技術培訓和基礎設施建設，以促進貿易發展。具體如提供各種技術培訓，提升當地的技術水準和就業能力，促進經濟發展；參與當地的基礎設施建設計畫，如道路、橋梁、灌溉系統和公共設施；提供產業輔導和顧問諮詢，幫助當地企業提升競爭力；參與多邊合作，如透過全球合作暨訓練架構（Global Cooperation and Training Framework, GCTF）等平臺，與其他國家和國際組織分享專業知識和經驗，以提升我國在國際社會的影響力，同時也促進開發中國家的發展。
2. 加強國際合作：持續與國際組織和國家合作，共同推動 A4T 計畫，幫助夥伴國更融入多邊貿易體系。具體如參與由 WTO、OECD 等國際組織舉辦的 A4T 相關研討會和論壇，分享經驗並學習其他國家的成功案例；與其他國家建立雙邊或多邊合作關係，共同推動 A4T 計畫，例如強化「新南向政策」與東南亞國家密切合作，提供技術援助和資金支持，從而創造更有利的貿易條件等。
3. 聚焦氣候變遷和降低貧窮問題：如在氣候變遷方面，臺灣可推動「綠色貿易」，支持開發中國家採用環保技術和可再生能源以減少碳排，例如提供太陽能、風能等技術援助，幫助這些國家轉型為低碳經濟；同時參與並資助氣候適應計畫，如防洪設施、抗旱技術和農業氣候適應技術，提升開發中國家應對氣候變遷的能力；支持開發中國家建設環保基礎設施，如污水處理廠、廢棄物管理系統等，改善環境質量，促進永續發展。
在降低貧窮方面，則透過國合會駐外技術團提供技術培訓和教育，提升當地居民的技能和就業能力，從而減少貧困；支持小型企業，提供資金和技術支持，幫助開發中國家的小型企業發展，創造就業機會，提升經濟活力；推動農業技術轉移和現代化，提升農業生產力，增加農民收入，減少農村貧困。
4. 拓展援助範圍：例如以臺灣的「數位轉型」經驗，提供夥伴國技術支持和培訓，協助當地發展推動電子商務和數位服務；農業科技與食品安全方面，引入臺灣先進的農業技術，提高農業生產效率和食品安全；醫療衛生與公共健康方面，除提供醫療技術和設備，幫助改善夥伴國家的醫療條件外，亦可支援公共衛生計畫，預防和控制傳染病蔓延；推動創新和創業方面，提供資金和技術支持，促進新興產業的發展，並加強與國際創業者合作，共享經驗和資源，提升全球創業氛圍；同時我國也應積極參與服務業 A4T 倡議，並於我國對外援助計畫中增加其比重，善用國內 IT 企業界力量，規劃技術轉移或能力建構課程。
5. 擴大私部門參與：由於目前全球經濟不確定性仍高，各國積極推動私部門加入 A4T 計畫，以補充資金缺口。建議我國亦應持續建構公私部門合作模式，透過一系列措施，吸引與激勵企業參與 A4T 計畫，包括：提供財政獎勵，如對參與環境永續計畫企業提供稅收減免；補助和資助，支持企業參與貿易技術訓練和數位轉型；提升企業意識和知識，如透過由政府或產業公會舉辦培訓班、工作坊和研討會，使企業瞭解參與全球貿易援助和永續發展的好處和方法，或是提高企業運用國合會官網利用率，幫助企業瞭解計畫資訊並參與。
6. 將 A4T 計畫與經貿外交及榮邦計畫相結合：榮邦計畫的核心價值，是以「數位」、「健康」、「綠色」與「韌性」四大價值為發展主軸，推動「八大旗艦計畫」，包括半導體韌性供應鏈、AI 高科技產業等，旨在結合我國產業與全球合作，促進友邦經濟發展；並且促進人才培育與技術交流，深化我國與友邦及友好國家的關係，提升全球供應鏈中的領導地位。
在此政策基礎下，建議可與 A4T 計畫相連結並相互呼應，包括強化貿易能力建設，榮邦計畫強調技術、資金和人才的培育，這與 A4T 計畫的目標一致，由於 A4T 計畫旨在幫助開發中國家提升貿易能力和基礎設施，因此我國可以透過榮邦計畫提供技術援助和培訓，支持這些國家的貿易發展；其次，推動產業合作，榮邦計畫中的半導體和 AI 高科技產業合作項目，可以與 A4T 計畫中的生產能力建設相結合，我國可與開發中國家合作，推動高科技產業的發展，提升這些國家的出口能力；第三，促進基礎設施建設，A4T 計畫包括貿易相關基礎設施建設，如道路、港口和電信網絡，我國可以利用榮邦計畫中的資源，參與基礎設施項目的建設，促進開發中國家的貿易流動；最後，促進多邊合作與資金支持。同時，我國可以透過經貿外交，與其他國家和國際組織合作，共同推動 A4T 計畫的實施，此不僅有助於提升我國在國際社會的影響力，也能促進全球經濟的永續發展。
（本文由國合會授權，節選並編輯自《國際開發援助現場季刊》，歡迎至此處閱讀完整全文：《【當季專論】2025 年貿易援助的趨勢、挑戰與展望》）
執行編輯：洪翊芳
核稿編輯：張翔一
