撰文：蕭堉成
近日立法院院會，因表決「國會改革」法案上演全武行。在諸多改革法案中，修正幅度最大的是以《立法院職權行使法》為首的規定。
簡單來說，該法草案（本文以下，以二讀版本為主）擴充有關質詢程序的規定，要求未來被質詢的官員不能反質詢、拒絕答覆或虛偽陳述等，也不得隨意缺席；其次，本法也強化立法院調查的權力，除了能要求政府機關、部隊、法人、團體或社會相關人員提供資料，必要時還可以要求相關人員出席作證。
如果人民在立法院調查時拒絕、拖延或隱匿不提供資料，或是聽證時無正當理由拒絕出席、拒絕說明，或於聽證過程中虛偽陳述，可以經院會決議處以罰鍰，並得連續處罰（註：5 月 24 日晚間續審聽證會事宜，已加入拒絕證言的例外事由）。
至於政府官員，如果違反質詢或聽證的規定，除了面臨罰鍰、移送彈劾糾正之外，在質詢或聽證過程中，若虛偽陳述還可能面對此次爭議最大的刑事責任，即「藐視國會罪」，受到罰金、拘役，甚至一年以下有期徒刑的刑罰。
為了監督政府而修正規定，聽起來很正當呀？到底為何起爭議呢？
爭議點究竟在哪？
首先，將「反質詢」一併當作處罰行為，將可能導致寒蟬效應，因其定義非常不明。
如同國民黨智庫今（2024）年 5 月 23 日上午召開國際記者會，現場外媒《德國之聲》提問：反質詢的明文定義為何？國民黨立委吳宗憲僅回應，「立法完成後會再跟人民做交代。」對此，民進黨立委林俊憲表示，「這就像一個陌生人，拿著奇怪的東西跟你說『這很好吃，你先吞下去，我再告訴你有沒有毒。』」
其次，刑法學者范耕維也質疑，前述「藐視國會罪」禁止的「虛偽陳述」要如何認定？若針對「無關個人公務」的質詢不講真話，是否也要被處罰？此外，受質詢或聽證之一方，其所享有的程序保障也相當薄弱，例如即使涉及國防、外交明顯的立即危害，而有不能講的疑慮，卻也要得到國會許可才能拒絕，將使官員對機密事項的保護進退兩難。
如此一來，面對藐視國會罪的刑事訴追，官員一方面很容易落入虛偽陳述，二方面難以拒絕回答機密爭議──公開之後，又可能產生對國安的危害。
本文認為，這樣的「雙重困境」，所衍生的疑慮是：將來立法委員只要掌握多數支持，就可以要求行政機關回答或提出任何資料；透過修法，多數立委即獲得運籌帷幄的極大空間──調查權的實施結果，將讓立法權超出該有的界限，產生過度箝制行政權、破壞權力分立的疑慮。
接下來，我們將談談其他國家的案例，像是作為內閣制國家的德國，國會同樣對於行政官員擁有質詢權的前提下，又是怎麼運作？
德國的國會調查權，力道很「強勁」
《德意志聯邦共和國基本法》第 44 條寫明聯邦議會有設置「調查委員會」的權利，並於同條明文規定有關證據調查的程序，可以套用「刑事訴訟」程序。
2001 年制定的 《聯邦眾議院調查委員會職權行使法》（德文全稱請見文末註一，下稱《調查委員會法》）則提供了更具體的操作依據。
首先，聯邦眾議院必須成立調查委員會來行使調查權。依據《調查委員會法》規定，調查委員會可以傳喚私人或政府官員到調查委員會作證（註二）。如果證人無正當理由缺席，或無正當理由拒絕證言，調查委員會可以要求該證人支付因缺席或拒絕證言而產生的費用，並可以科處 10,000 歐元以下的罰鍰（Ordnungsgeld）。
其次，如果證人仍有缺席疑慮（註三），可以準用《刑事訴訟法》規定發動強制拘提（Zwangsweise Vorführung），強行令證人到場。甚至必要時，還可以向聯邦最高法院聲請由調查法官管收（Haft），迫使證人作證（註四）。
還有，證人在調查委員會被調查時，雖不須如在法庭作證般具結，但也必須負擔「誠實回答」的義務。如果證人在調查委員會作證時虛偽陳述，可另依據德國刑法第 153 條及第 162 條第 2 項規定，面臨虛偽陳述罪的追訴（註五）。
「強勁」的背後，是嚴格的把關
對應上述種種強制手段，《調查委員會法》也訂有許多保護證人權利的規範。
首先，依照《刑事訴訟法》規定，證人若符合拒絕證言的例外事由，如證言內容可能涉及職業上所知悉的種種秘密，或證言內容可能使證人本身或其親屬受刑事訴追的風險，是可以拒絕證言的。
其次，如果調查委員會所提問題不適合，或與調查事項無關，例如涉及個人健康狀況、宗教信仰等私生活領域，且與澄清事實無關（註六），證人可以依《調查委員會法》第 25 條第 1 項規定要求主席拒絕該提問。
此外，為了確保證人明白前述權利，調查委員會有告知證人相關事宜的義務──即在傳喚時，以及在詢問證人前，必須告知證人享有前述拒絕證言的權利。並且，若對調查過程產生爭議，依《調查委員會法》規定可以向聯邦最高法院聲請救濟，審查證據調查手段是否合法。
另就質詢官員所回覆的內容，德國也有修法聲音出現。在 2022 年，德國「另類選擇黨」（AfD）議員 Gerrit Huy 就曾批評，針對政府的補助政策，被質詢的政府官員經常含糊閃爍，但從新聞報導的內容可以明顯看出，媒體卻能從政府那獲得更詳細的資訊──這種不公平的對待，已藐視國會議員的質詢權。
之後，另類選擇黨黨團也在 2023 年提出修法草案，希望增訂《刑法》第 106c 條「質詢虛偽答覆罪」，內容是：「聯邦政府或邦政府的成員或專員，以虛偽回答而侵害議員的國會質詢權，處 3 個月以上 5 年以下有期徒刑。」然而，該提案最後因為沒有排入審查，而未完成立法。
手段越強力，權利保護就要越均衡
雖然相較於目前國眾版《立法院職權行使法》部分條文修正草案，德國法賦予國會可以採行的強制手段看似更加嚴格，除了可以科處罰鍰外，還包括可拘提、甚至聲請法院管收證人等規定，同時，如果作證時說謊，也將面臨刑事責任的訴追。
但事實上，如此嚴格的法律效果，其實是搭配了相應的權利保護規定。例如直接準用《刑事訴訟法》規定，賦予作證者「拒絕證言權」以及「不自證己罪」的特權，並搭配告知義務以確保證人知悉種種權利保障。另外，德國也恪守「法官保留原則」，在使用管收時，保留給中立的第三者──聯邦最高法院的調查法官──來決定是否發動，且也明文規範調查證據過程的權利救濟途徑。
因此，即使德國國會可以採取嚴格的強制手段，但也因使用刑事訴訟程序的保護規定，可保護被調查者能在程序中被好好保障。這樣的制度設計，頗值得台灣立法者補充。
總而言之，或許增加強制手段、強化國會調查權有其必要性，但也同時需要建立足夠的權利保障制度，以免產生權力失衡、侵害其他憲法權利的疑慮，也才能更加讓多數選民安心支持。
註一：德文全稱：Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschusse des Deutschen Bundestages, Untersuchungsausschussgesetz – PUAG。
註二：礙於篇幅，此處僅介紹與調查聽證較為類似的出席作證程序，而其他證據方法還包括勘驗、要求私人或官員提出證物，以及要求專家提出鑑定報告等，也均設有相應的程序保護規定。有關德國國會調查權的詳細介紹，請參考李寧修（2018），〈論國會調查權之革新與展望〉，《政大法學評論》，154 期，頁 83-149。
註三：例如該證人已有多次缺席的情形，但仍然需要注意比例原則。Georgii in: Waldhoff/Gärditz/Georgii PUAG § 21 Rn. 40-42。
註四：學說指出，管收作為最後手段（ultima ratio），使用上必須嚴格考慮比例原則，須考量具體個案情形，若不詢問該證人即無法了解案情而有管收之必要，才可以管收。Liebermann in: Waldhoff/Gärditz/Georgii PUAG § 21 Rn. 26-27
註五： Vgl. Peters, NStZ 2021, 129
註六： Liebermann in: Waldhoff/Gärditz/Georgii PUAG § 21 Rn. 7-19.
《關於作者》
蕭堉成
慕尼黑大學法學院博士生。
（本文經《法律白話文運動》授權編輯後刊登，欲閱讀原文請參考：「手段越強力，保護越周到」藐視國會罪為何起爭議？德國經驗有何借鏡？）
執行編輯：羅思涵
核稿編輯：孫雅為
