今（2023）年 9 月 5 日，英國第二大都市伯明罕（Birmingham）發布「第 114 條通知」，意味著市政府已經無力平衡收支，進入緊急財政危機。目前英國並無地方政府破產有關條文，而 114 條公告就等於宣告實質上破產。
伯明罕宣布「實質破產」
市議會領袖（行政首長）John Cotton 指出：這次破產是因為女性員工的同工同酬索償、資訊系統更新等 8.6 億英鎊的應付款項，以及中央政府削減了 10 億英鎊資金等問題。目前預算中尚有 8,700 萬英鎊的缺口。
接下來，市府必須在三週內議決下一步。同時，將停止所有非必要的新支出，以保證首要的公共服務。這表示有許多次要但有意義的公共服務將會停止，例如交通系統可能無以為繼，部分公物也可能無人維護。目前首相府已宣布要提供 51 億英鎊的協助，但說到底，地方政府仍須為自己的財政紀律負責，對策很可能是提升居住稅（Council Tax），也意味著居住成本將提高。
伯明罕是英國第二大城市，人口約 115 萬，僅次於倫敦。伯明罕過去曾是英國重工業的重鎮，其所在的西米德蘭區（West Midlands）在戰後更曾引領英國的汽車製造業。如今工業革命和戰後復甦已成為歷史，伯明罕也進入長期停滯，雖在 2022 年提出「黃金十年」等一系列構想，並預計於 2026 年舉行歐洲田徑錦標賽，但如今看來危機重重。
伯明罕確實有自己獨有的問題，但需要宣告破產的不只是伯明罕。事實上，不少市鎮也曾出此下策，包含倫敦市內的哈克尼（Hackney）、近郊的克羅伊登（Croydon）、斯勞（Slough）、沃金（Woking）、瑟羅克（Thurrock），以及北部的諾森伯蘭郡（Northumberland）、中部的北安普頓郡（Northamptonshire）等。伯明罕不過是第八起這樣的案例，未來更有 26 個市鎮有可能發布同一通知。
關於破產的因素，議會領袖 Cotton 的說法其實並不完全正確，畢竟有這麼多市鎮接連破產，顯然另有原因。
真正的破產原因有哪些？
首先，最直接的就是英國地方與中央的財政關係。從 2010 年執政以來，中央的保守黨政府一向主張地方應該為自己的財務負責，而中央應該盡可能減少干預，因此，給地方的資金只有一年一撥，也沒有長期的方案來協助地方。在疫情衝擊、通膨率飆升交互作用下，地方政府的各種爛帳也一一顯現。
然而，更複雜的是，這些案例也指向英國都市的衰落。
英國一向有「鳥地方」（Crap Towns）一說，雖然沒有明確的定義，但大致上是指犯罪叢生、人口外移、失去活力、缺乏工作機會、無法凝聚當地認同等現象。有許多網站、雜誌還會自嘲式地票選全英國「最爛最鳥、最不宜居」的市鎮。在我看來，這並非空穴來風。
如果去到上述這些地方（包含許多破產的市鎮），很可能會發現：這些地方都很「無聊」。這些地方並非觀光地區，因此對觀光客而言沒有造訪價值；但除此以外，本地人恐怕也不喜歡待在這裡。
有些地方可能是交通大站，但人們並不會在轉車之餘到鎮上逛逛；也可能是工業城鎮，只有鐵皮工廠、產業道路等機能性的地景；還有些地方以大型商場、海濱遊樂園為最大去處，並建有廣大的停車場，但全英國的商場、遊樂園那麼多，每一家都大同小異，為什麼要去這裡呢？
那麼，究竟為什麼會這樣？英國的都市是否出了什麼問題？
困境一：都市的資源與規模相差巨大
倫敦是個國際都會，磁吸效應強大，整個英國的發展都向倫敦所在的東南英格蘭傾斜。相對地，其他地區就提供不了同樣的機會。我們可以先比較人口差距：第一大城市倫敦有 898 萬人口，第二大城伯明罕則只有 115 萬。對比台灣，新北市的人口是 400 萬左右，台北市約 250 萬，台中市則是 282 萬，相對平均不少。
產業方面，倫敦也是政治、經濟、金融、法律的核心，光是倫敦一地，就貢獻了英國 22% 的 GDP。中北部在過去曾經有鋼鐵、造船、紡織、採礦等產業，但如今英國早已去工業化，這些產業要不隨著時代消失，要不移出原本所在地，遷往倫敦。許多商機與創意仍在倫敦發生，但其他地區已經深陷死路。
這不只是南北之爭。上述破產的市鎮，不少位於倫敦外圍，居民有許多是在倫敦工作的上班族，每天通勤進城。然而，這些市鎮當中有很多是新興市鎮，目前只能滿足最起碼的需求，完全無力創造和倫敦一樣豐富的環境，也無法吸引產業群聚。對居民而言，住家可能更像是個「過夜」的地方，但工作、休閒等活動全都要搭車進城。
困境二：權力下放是一把「雙面刃」
英國部分地區已經過權力下放（Devolution），也就是國會和地方簽訂協議，將教育、財政、農業、規劃等權力下放給地方。這種制度原本適用於威爾斯、蘇格蘭與北愛爾蘭，在 2014 年起，這樣的制度也逐漸在英格蘭開展，以曼徹斯特（Manchester）為第一座試點城市。
這樣的好處是地方政府更清楚在地民眾的需求，也更有機會讓民眾實質參與決策。其他市鎮即使沒有簽訂下放協議，在保守黨新自由主義的態度下，中央也盡可能少干預地方事務。但是相對地，如果下放協議包含財政權，地方就被期望自行籌措許多財源。在 2019-2020 年度，中央補助約占地方政府收入 22%，居住稅 52%，營業房產稅則占 27%。面對類似破產的危機時，地方更難以指望中央會鼎力相助。
此外，整體的均衡發展往往需要強而有力的政府才能達成（註一）。如前一點所述，長久以來英國就有地方發展不均的問題，如果只讓地方自行努力，很有可能地方市鎮永遠也無法和大都市競爭。許多牽涉跨市鎮的規劃，由於個別的市鎮管轄有限，就需要負擔更高的協調成本，失敗的風險也更大。
困境三：英國的都市分區過於明確
這點尤其是針對大都市周圍的衛星市鎮。這些衛星市鎮是大城市向外蔓延的產物。由於部分城鎮從一開始就被視為鄰近大都市的衛星市鎮，多數人住在這裡，是為了用更便宜的房價取用大都市的資源，因此這些地方一開始就不受到同等的重視。倫敦西側外圍的斯勞曾經被評選為「全英國最無聊的地方」。然而，斯勞真的這麼糟糕嗎？其實它和千千萬萬的英國市鎮相比，並無太大差異，只是因為鄰近倫敦，因而顯得異常平庸。
可以發現，這些市鎮並沒有公共空間讓居民碰面並逗留。典型的英國市鎮是由廣大的住宅區圍繞著一兩條大街，數英里外則有大型商場，可以開車抵達，也許更遠處有大家上班的都市。這裡呈現出的需求是居住、購物、工作。可是，如果我想要和朋友會面、社交，該怎麼辦呢？商場也許可行，但主要仍和家庭生活聯想在一起。
英國較傳統的都市有酒吧文化（註二），但是這在新興市鎮顯得十分薄弱，畢竟並非所有居民都習慣去酒吧，南亞、中東、非洲移民都各有習慣的社交模式，來自東亞的我們亦然。更何況酒吧仍是商業場所，啤酒也容易隨著通膨而漲價，阻擋了許多預算吃緊的居民。
另外一個問題則是功能單一。工業區就只是工業用途，所以工人只會來此上班，之後並無理由在此久留，也許下班就會跑去別處休息，然而，這樣的現象其實也意味著工人的需求有一部分不受重視。相反的，如果這個地方在工業區以外，也有一些商家，可以讓工人工作之餘喝酒、用餐，或是購買一些簡易的生活用品，那麼就會更富有生活氣息。
整體來說，英國的都市面臨許多不利的條件，包含去工業化、區域發展不均，加上脫歐、疫情與物價飆升的衝擊，目前正經歷新一波的低潮。這又隨著英國較為放任的新自由主義政治與規劃模式而積弱不振，看來短時間內恐怕難以改善。在快速發展的年代過後，如何改善都市設計的思維，將廣大居民的幸福真正放在第一位，則成為新的難題。
住在台灣的我們，常常用浪漫化的視角看待英、法等遙遠的國家。然而，英國也是複雜的社會，有各式各樣的人群，目前也面臨嚴峻的挑戰。希望藉由這篇文章，能為讀者帶來不同的視角。
註一：台灣的歷史就是最好的例證。在 1950 年代台灣若依循世界市場中的比較利益，應該持續加工本土農產品，並追求外銷。但普遍認為是國民政府強力介入，扶植產業轉型，才有後來建立加工出口區、十大建設，乃至於今日高科技產業林立的局面。
註二：酒吧的英文 Pub 即來自於 Public House，也就是非會員制、對大眾開放做生意的場所。任何負擔得起的人都可以到吧檯點上一杯，在歐洲社會是很重要的準公共空間。
執行、核稿編輯：孫雅為
