在上篇文章《G20 里約峰會現場觀察：巴西總統魯拉「再次偉大」的雄心》中，我分享了今年在里約舉辦的二十國集團（G20）第 19 次峰會上，巴西總統魯拉（Luiz Inácio Lula da Silva）以東道主之姿，早早展現的強烈企圖心。
果不其然，魯拉在峰會上當著全球領袖、代表的面，直接對全球治理改革開了一槍：「新自由主義的全球化已經失敗了。安全理事會的不作為已經對國際和平及安全造成威脅。」魯拉的嚴厲措辭明顯將矛頭對向聯合國（United Nations），尤其是該組織的安全理事會（Security Council）。
魯拉接著指出：「在日益嚴重的動盪下，國際社會卻只能漫無目的地在霸權爭端間遊走。我們仍然隨波逐流。五個常任理事國濫用否決權，讓安全理事會成為他們的人質。從伊拉克到烏克蘭，從波士尼亞到加薩，人們越來越意識到，並不是每個領土的完整都值得尊重，也不是每個生命都有同樣的價值。災難性的干預顛覆了阿富汗和利比亞的秩序。冷漠已使蘇丹和海地被遺忘。單邊制裁只會造成痛苦並打擊最脆弱的群體。」
聯合國在創立之初只有 51 個會員國，現在則已經成長到了 193 個。2024 年的今天，更已不是 1945 年二戰後的美蘇兩極對立、或 1991 年冷戰後的美國單極一超多強。原第二及第三世界的影響力，如今已無法被輕易忽視，安全理事會則因反映著舊有的秩序，隨著國際安全慢慢破裂，被推到檢討聲浪的風口浪尖。
聯合國安理會的最大爭議點：「否決權」
例如多年來聯合國最為人詬病的，是其「安全」理事會創立的目的，其實並不是為了全球的集體安全，而是在維護少數大國的權力與相互制衡。UN 憲章中「安全理事會負責維持全球和平及安全」的使命，與其說是現實，倒不如説更像個神話。
安全理事會共由 15 個聯合國會員國組成。其中 5 個是永遠無需改選的常任理事國，也稱五常：中華人民共和國、法國、俄羅斯、英國、美國。其餘 10 個名額則是每兩年改選一半，按照地區分配名額並經聯合國大會選舉而產生。
聯合國憲章第一章第二條第三款提到：「各會員國應以和平方法解決其國際爭端，避免危及國際和平、安全、及正義」；第五章第二十四條第一款也提到：「為保證聯合國行動迅速有效起見，各會員國將維持國際和平及安全之主要責任授予安全理事會」。
然而，從聯合國憲章授予安全理事會常任理事國的武器，就可以知道安全理事會被設立的真實用意。聯合國憲章第五章第二十七條第三款明白寫道：「安全理事會對於其他一切事項（非程序性的實質事項）之決議，應以九理事國之可決票，包括全體常任理事國之同意票表決之。」
這就是鼎鼎大名的否決權（veto power）機制，雖然這項條文迫使想要通過任何決議案的五常國家，都必須和至少另外 4 個安理會代表國達成共識，但同時間任何五常國家也都可以否決對自己不利的決議案。如俄羅斯在前（2022）年 9 月曾否決了聯合國一譴責其侵烏的決議案。所謂的「否決權」，更等於變相地給予了五常國家凌駕各國且至高無上的權力：君主不受法律約束（Princeps legibus solutus est）。
當然，也有人指出這項權力（以及許多其他讓權力平衡更穩固的機制，包括核子武器的互相保證毀滅）確實也讓五常之間在聯合國創立後的近 80 年沒有發生直接戰爭，這也是安全理事會在二戰後成立的真實目的：迫使強權互相妥協，以避免任何毀滅性的直接衝突。
無論如何，安全理事會儘管乘載著全世界人民對全球集體安全的期望，但它在現今的國際局勢下，顯然面對了重大考驗。尤其是前年俄烏戰爭及去年 10 月 7 號哈瑪斯對以色列的攻擊（以及緊接著一直持續到今日的以色列「反擊」）之後，各國，尤其是全球南方（Global South）國家已對安全理事會失去信心，對安全理事會進行實質改革的聲浪，更如潮水般湧進傳統歐美強權耳中。
美國的「善意」回應，與 G20 領袖宣言的「承諾」
對此，美國在拜登政府的執政晚期，有相對善意的回應：駐聯合國大使琳達．湯瑪斯—格林菲爾德（Linda Thomas-Greenfield）在今年 9 月 12 日便在聯合國宣布美國支持在安理會增加兩席非洲的常任理事國，以及一席給小島嶼開發中國家（Small Island Developing States）的非常任理事國。
美國並未指定該國支持哪兩個非洲國家擔當常任理事國的重責，但表明「這是我們非洲夥伴在尋求的，我們也相信這是正義的。」湯瑪斯—格林菲爾德大使也沒有提到拜登總統在 2022 年 9 月曾公開支持的「拉丁美洲及加勒比海國家」和德國、日本、印度「入常」一事。
美國這個官方立場或許能讓非洲國家開心一陣子，但對於任何有心改革安全理事會的人來說顯然完全不足夠。尤其，湯瑪斯—格林菲爾德大使回應「新常任理事國是否同樣擁有否決權」的時候提到：「華府反對給非洲國家的兩席常任理事國否決權，因否決權會讓安全理事會『功能失調』。」但大使完全沒有提到，美國是否因此願意帶頭放棄自己的否決權。
同樣的，在魯拉的帶領下，G20 各國儘管在這次峰會的領袖宣言第 64 點中提到關於安理會的改革：「我們保證實質性地改革安全理事會，使其符合 21 世紀的現實和需求，使其更具代表性、包容性、效率、效力、民主、和問責性，對聯合國全體成員更加透明，讓所有成員更好地分擔責任，同時提高其工作方法的效力和透明度。我們呼籲擴大安全理事會的組成，提高非洲、亞太、拉丁美洲和加勒比海等代表性不足和無代表的地區和群體的代表性。」
但非常明顯的是，現存五常是否改革或放棄否決權，仍然是個各大國現階段不願碰觸，且五常間要不沒有共識，要不有共識地希望「維持現狀」的議題。
小結：國際現實下，改革恐怕只是「隔靴搔癢」
「理想很豐滿，現實很骨感」，美蘇等國作為現存霸權，確實有實力不願和大家「平起平坐」。
事實上，若我們回顧聯合國前身──國際聯盟（League of Nations）的失敗，美國之所以不加入國聯的主因之一，便是因為其盟約中沒有像聯合國安全理事會否決權一樣可以「保障美國利益」的條款。
這恐怕也代表，如今各國之所以「高高舉起、輕輕放下」安理會否決權這個真正關鍵的敏感議題，也是在國際現實下，既要改革、又要確保主要強權（也是 UN 等國際組織中主要出錢出力者）繼續為聯合國做出貢獻，不得不做出的妥協。
然而，這樣子的安全理事會改革，顯然更接近隔靴搔癢。巴西若想真正作為全球南方的代表，在外交場域引領風騷，必須聯合其他國家，加倍努力。
執行編輯：羅思涵
核稿編輯：張翔一
