撰文：蕭堉成
四年一度的總統及立法委員選舉，總算落幕，然而有聲音質疑：這種傳統紙本的投、開票方式，是不是容易有「作票」的空間？缺少不在籍投票的制度，是不是也讓沒空投票的民意無法表達？為何不看看國外怎麼做？
與台灣立委選舉制度類似的德國，在聯邦眾議院的選舉，也是採取「一票投人、一票投黨」的單一選區兩票制，那麼德國有沒有什麼可以借鏡的地方呢？
堅守紙本投票，維護公開透明
和台灣一樣，德國原則上採取傳統的「投票箱投票（Urnenwahl）」，各地方政府會依據戶籍資料，將選民編入選舉人名冊 （Wählerverzeichnis）並寄發投票通知單。投票日當天，選民就會前往指定的投票所投票。
比較特別的是，依據《聯邦選舉法》（Bundeswahlgesetz，BWahlG）與《聯邦選舉規則》（Bundeswahlordnung，BWO）的規定，選民除了在指定的投票所投票外，只要事前依法提出申請，就可以獲得一張「選舉證明（Wahlscheine）」，在投票日當天憑選舉證明就可以到「同選區」的任何投票所投票。這也讓行動不便的選民，如果想要去其他無障礙投票所參與投票，會更為方便。
2005 年左右，德國雖曾開放選民使用投票機器（Wahlgeräte）投票，但到了 2009 年，卻被聯邦憲法法院宣告違憲（註一）。
違憲理由是《德國基本法》非常重視「投票公開」原則，所以必須「讓人民不用具備特別知識與技術，就可以直接驗證投票過程與結果」；然而投票機器的使用方式，並不符合前述原則，因此最後認定投票機器作法違憲──也讓之後的德國，維持傳統的紙本投票。
附帶一提，德國在選票設計上也有小巧思。雖然每位選民和台灣立委選舉一樣可以投兩票，但其實兩張票會印刷在同一張選票上。
在選票左側欄位的「第一票」，是政黨推薦或獨立參選的區域議員候選人；在右側欄位的「第二票」，顯示的是政黨排序的政黨票。最後呈現上，左側的候選人和右側的政黨會相互對齊，這樣排列的方式也和後續的計票方式有關。
德國的人工開票，實際上如何運作？
當投票時間結束，就會立即開票，整個過程都是完全公開，任何人都可以到場觀看開票。不過，德國的開票並不如台灣有逐票展開、唱票、計票的過程，而是單純由選務人員進行票數清點。
首先，投開票所的長官會打開投票箱，清點總票數和選舉人名冊的投票紀錄是否一致，接下來會將所有的選票區分成下列 4 疊：
一、第一票和第二票為相同政黨者（圈選同一列者）
二、僅投一票或左右兩票不同政黨者（僅圈選一邊或左右標記不同列）
三、空白票
四、在選票上塗鴉、註記或需要特別判斷有效性的選票
在清點第一疊選票時，選務人員會將該疊選票依據政黨區分成不同小堆，接著檢查是否每票都是投給同一政黨之後，再由兩名選務人員各自清點每一小堆的選票，經過兩次清點後再報票給記錄人員，以登記在表格上「中間記錄（Zwischensumme）1」列。由於兩票都投給相同政黨及其推薦的候選人，因此在這一疊的票就可以快速記錄。
在清點完第一疊的選票後，會清點並記錄第三疊的空白票張數，並緊接清點第二疊選票。
此時，會先把第二票政黨票分成小堆，一樣經過兩次清點後，把票數登記於政黨票「中間記錄（Zwischensumme）2」之列，並同時記錄沒投第二票的的無效票；接著，在完成政黨票清點後，再匯集所有選票，針對第一票的候選人票，以前述同樣的步驟分類、清點並記錄第一票的結果。
等前面都做完了，會針對第四疊選票進行判讀。判讀時，必須經所有投、開票所全部選務人員一起表決，判斷方式則以劃記內容是否可以「毫無疑問地判讀選舉人的意願」為準。舉例來說，除了德國人所習慣的劃叉記號外，在框框內劃點、打勾也都可以。
在表決出結果後，會在選票背面標上編號，並寫上該張選票第一票及第二票的判斷結果，最後將清點的票數分別記載於「中間記錄（Zwischensumme）3」列中。
程序到此，就會把 3 次中間紀錄加總，並核對加總結果是否和總領票人數一致，也就完成計票。然後，記錄人員會把表格上的內容，謄寫到選舉結果的紀錄單，並由投票所的主管向地方政府彙報投、開票結果與票數。
每一疊選票在清點後，均會放入各自專屬的信封袋封緘，且所有的選務人員會一起確認開票紀錄的結果，確認無誤之後在紀錄單上簽名，並公告開票結果。
有關德國開票、計票的流程，可以參考德國聯邦選舉長官（Bundeswahlleiterin）所拍攝的影片；另外可以參考 Duesseldorf nähe trifft freiheit 的一系列教學影片，裡面詳細演繹出德國投票日的一整天過程。
來不及回家？改用郵寄投票
除了親自前往投票外，選民還可以透過郵寄投票（Briefwahl）的方式投票──就連人在國外的德國公民也可以。
依照《聯邦選舉規則》的規定，選舉人可事前向戶籍地的地方政府申請選舉證明，地方政府受理後會將選舉證明，連同郵寄投票所需的所有文件，包括紅色的選舉信封（Wahlbriefumschlag）、藍色的選票信封（Stimmzettelumschlag）、政府印製的選票一張，以及郵寄投票方式的說明文宣，一併寄送給選舉人。
具體來說，選舉人在選票上親自圈選之後，要把選票放入藍色的選票信封密封──如果選民因為視障或其他行動不便的因素，而無法自行在選票上圈選，也可以請其他人依照本人意願協助代為圈選。
之後，選舉人本人或助手，還需要在選舉證明上的宣誓書簽名，聲明選票是由本人親自或由助手依本人意願圈選。之後連同藍色的選票信封一起放入紅色的選舉信封密封，就可以投入郵筒完成投票。
這些郵寄來的投票，會等到投票日「當天」投票時間結束後，才會統一進行開票。
開票前，會先檢查郵寄投票的有效性，例如外觀有沒有破損、有無破壞保密性的註記（例如在紅色信封外簽名），或是打開紅色信封後發現缺少選舉證明、未簽署宣誓書等無效情形。
確認有效之後，選務人員就會把裡面的藍色信封投入投票箱，之後再將所有的藍色信封一併拆封，然後使用和現場開票一樣的方式進行開票與計票，並回報計票結果給地方政府。
2021 柏林選舉大亂，法院判決須重新選舉
由於使用紙本投票，又混用郵寄投票，加上一些外在因素，迸出了以下爭議。
2021 年 9 月 26 日，德國舉行第 20 屆的聯邦眾議院選舉。然而同一天，在柏林邦也舉行邦議會及區議會的選舉，並加上公投案投票，以及同時舉辦的柏林馬拉松，許多事務加在一起，導致許多選舉亂象產生。
例如排隊長達 2 個小時、投開票所因選票不足或錯誤運送而暫停開放，以及在投票時間結束後仍繼續投票等情形。林林總總，選後對於柏林邦選舉過程提出的選舉異議，更高達 1,713 起。
事後調查發現，這些選舉瑕疵導致許多選舉人無法及時投票，如果沒有這些情形而能正常投票的話，其結果可能會影響席次分配。因此聯邦眾議院決議，在柏林邦 2,256 個選舉區（Wahlbezirke）中，有 431 個選舉區的選舉應為無效，須重新辦理。
然而，基民盟／基社盟黨團（CDU／CSU）對上述決議結果不服，並向聯邦憲法法院提起選舉審查訴訟，而判決結果也在最近出爐（註二）。
法院除了肯認選舉準備和進行過程的瑕疵之外，最特別的是在審理過程中發現：選務人員為了節省交通時間及加速開票進行，就把某些有問題的郵寄投票信封（來自「被宣告無效」的選舉區），就近運送給其他未受影響的選舉區，進行開票。因此，如果只在原本決議的 431 個選舉區內重新選舉，那原本使用郵寄投票的選民，又可以在重新選舉時參與投票並加入計算，進而可能產生重複投票的結果。
最終，法院也把前述混入問題選票的選舉區，也一併宣告選舉無效。總計 455 個選舉區，將於 2024 年 2 月 11 日重新舉行選舉（註三）。
傳統不一定不好，但要有配套措施
隨著科技發展，雖然已開發出更方便快速的儀器，簡化、加速投票程序，身為機械工業大國的德國，仍然堅持採取傳統的紙本投票，目的就是為了讓人民，可以輕易檢視選舉的過程與結果，以保障選舉的公開透明。
而配套的方式上，筆者認為德國的選票、紀錄表格之設計，可以讓計票過程更快速，計算上也更為便捷。簡單來說，選票的設計可以更快地識別出投票結果，而分類計算並經過兩次清點，也利用更多的時間反覆檢查，更能確保結果正確。
同時，每次清點後記錄中間結果，也能夠在核對時方便回顧可能在哪個階段出現錯誤。對於制度相近的台灣立委選舉，或許也可以考慮參考德國的選票設計和計票方式。
至於不在籍投票，透過事前申請選舉證明，使選舉人可以透過郵寄投票或在同選區其他投開票所投票，擴大了參與投票的機會。由於郵寄投票，能夠大幅度擴展投票參與，讓人民可以在外縣市、甚至國外投票，確實對每次投票都要大包小包返家的台灣人來說，是一個想要引入的誘因。
但從 1957 年就開放郵寄投票的德國，在過去也發生過不少郵寄投票的選舉舞弊事件（註四），而且在前述 2021 年的選舉中，也因選務人員的便宜行事導致選舉無效的範圍擴大。
不過，德國使用郵寄投票的比例從開放至今，也是逐漸增加。過去規定只有特殊事由才能申請郵寄投票，而在 2009 年即廢除這項要求，讓郵寄投票的使用人數上升到將近 3 成；在 2021 年，更因 COVID-19 疫情的關係，上升到 47.3%。
由此可見，郵寄投票確實頗受德國人民青睞。筆者認為，引進郵寄投票對於像筆者一樣在外的遊子，確實是一個方便參與投票的途徑，而德國的郵寄投票方式，雖然也出現過許多問題，但在制度運作及選舉文件的設計上，可以提供一個參考方向。
最重要的是，我們需要以德國的經驗為鑑，設計更加妥善的配套措施，以免舞弊或混亂的開票結果產生。
註一：BVerfGE 123, 39。
註二：BVerfG, Urteil vom 19.12.2023, 2 BvC 4/23
註三：參考 Wiederholung der Wahl zum 20. Deutschen Bundestag am 11. Februar 2024 im Land Berlin（最後瀏覽日：2024 年 1 月 21 日）
註四：其中最為著名的，是 2002 年慕尼黑近郊城市達豪的地方選舉舞弊事件。當時市議員偽造郵寄投票而影響選舉結果，最後均遭法院判刑。參德國《明鏡》報導（最後瀏覽日：2024 年 1 月 22 日）。另有關郵寄投票的舞弊事件，可參維基百科（最後瀏覽日：2024 年 1 月 22 日）。
《關於作者》
蕭堉成
慕尼黑大學法學院博士生
執行、核稿編輯：孫雅為
