撰文：賴宜欣
隨著新冠肺炎疫苗研發成功，世界進入了疫苗搶購及大規模施打潮。臺灣在疫苗供給逐漸到位後，也致力於提升接種率。然而，此時卻開始傳出民眾接種後身體不適，甚至死亡的個案。這些疑似因接種產生的嚴重不良反應，讓部分國民對施打疫苗感到卻步。
究竟施打疫苗如果產生不良反應該怎麼救濟？臺灣現在的做法是什麼？疫苗研發大國美國與本次東京奧運主辦國日本，對於新冠疫苗不良反應又是如何處理？本文將帶讀者一起檢視我國與美日的救濟方式，並反思臺灣有沒有能做得更好的地方。
臺灣的「預防接種受害救濟基金」
臺灣目前對於疫苗接種的不良反應，依《傳染病防治法》第 30 條，設有「預防接種受害救濟基金」。
如果有人因為預防接種產生「嚴重疾病、身心障礙及死亡」等不良反應，經請求權人提出申請書及相關證明後，衛福部會召集審議小組，審議「是否與接種有關」。
如果經審查之後，確認事故與疫苗之間有所關連，或無法確認不良反應與接種疫苗是否有一定關聯性的時候，最高會給付 600 萬元的補償；此外，這筆基金也針對「釐清關聯性所生的相關醫療費用、解剖死者、孕婦的流產或死產」等狀況，也會酌給補助。而根據《傳染病防治法》與《預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法》，讀者該如何主張權利，筆者自製表格整理如下：
美國及日本的作法，如何借鏡？
2020 年經歷過幾波爆發，美國確診及死亡數居高不下，因此也積極研發疫苗，並相當快速就進入施打階段。
而日本為了如期舉辦已經延期 1 年的東京奧運，也致力於在東奧前盡速提升新冠疫苗施打率。但兩國在提升新冠疫苗施打率的同時，對於疫苗產生的不良反應當然也要訂出對策，接下來，就來看看美國和日本是如何因應的吧。
二、美國的「國家疫苗補償損害計畫」
早在 1988 年，美國（以下相關資訊，請參考註一）就有「國家疫苗損害補償計畫（National Vaccine Injury Compensation Program，簡稱 VCIP）」，這個計畫隸屬於衛生及公共服務部（Health and Human Services，簡稱 HHS）。
本計畫以補償一覽表列出屬於補償對象的疫苗及不良反應種類，如果施打指定的 16 個例行疫苗，出現羅列的不良反應，申請人不用證明損害和接種之間的因果關係，也能直接領取「無過失補償」，且補償範圍包含醫療費用、勞動上損失、訴訟費用（含律師費）、精神上痛苦及其他相關費用。
不過，本計畫最大的問題在於，目前新冠肺炎疫苗還沒列入補償所指定的疫苗中，因此接種新冠疫苗出現不良反應，不能依此計畫申請補償。
那麼，在美國接種新冠疫苗出現不良反應，就沒有其他補償方法了嗎？
此時可以考慮，在 2005 年通過的「公眾防範及急難準備法（Prep Ac，註二）」。在該法之下，有一個「損害補償對策計畫（CICP）」。但該計畫比較著重在促進疫苗研發，乃明文提供疫苗生產商法律免責權，鼓勵廠商進行疫苗開發，同時也會嚴格認定被害人的損害補償請求。
此時，不但需要證明損害與疫苗施打的因果關係，更把提出請求的時限限縮在 12 個月之內。要知道，在短期內需準備足以證明醫學事實的相關文件，是非常困難的，大部分請求也多被以「醫療紀錄並未支持其請求內容」的理由拒絕，這也常被法界人士所詬病（註三）。因此，有律師認為最釜底抽薪的方法正是更改前述 VICP 的規則，在補償名單中增加新冠肺炎疫苗。
二、日本的「健康被害救濟措施」
日本則是在「預防接種法」中設有「健康被害救濟措施（註四）」，厚生勞動省（約綜合我國衛生福利部與勞動部）為其主管機關。
申請人可以向地方機關提出申請文件，地方機關再向厚生勞動省送件，並由厚生勞動省召開疾病障害認定審查會，來認定預防接種和健康受害間是否有因果關係；如肯認，則由地方機關直接撥款，如否認則不給付。
「健康被害救濟措施」會採較寬鬆的審查，這是因為預防接種的不良反應雖然不常導致健康受損，但接種產生的不良反應難以避免，所以不論在接種過程中有無過失，只要認定預防接種和健康被害間有因果關係，就應迅速救濟。
2020 年 10 月 2 日，為了預防新冠肺炎的蔓延，厚生勞動省也把新冠肺炎的疫苗接種劃入「預防接種法」中「健康被害救濟措施」的對象──除了接種費用完全免費，也能針對接種後產生的不良反應申請補償；如有後遺症，每年最高支付 506 萬日幣（約 155 萬元台幣）的身障年金，如造成死亡，最高對遺屬更給付 4,420 萬日幣（約 1,340 萬台幣）。
不過，有醫師點出目前這個制度的問題：在於不良反應的認定基準其實並不明確，且被害者即使得到國家的補償，仍可對製藥企業和國家提起訴訟。因此有人認為，日本應該學習美國的預防接種健康被害救濟制度（VICP），和此附隨的免責制度。也就是說，如果決定就接種受害提起訴訟，就不能申請救濟補償；相對來說，如果得到補償的話，也就不能再提起訴訟請求損害賠償。
換句話說，如果能就各種疫苗及對應的不良反應訂出明確規定，並公開製作表單，讓人民能獲得適切補償，也就能有效降低訴訟比率（註五）。
對此修正意見，日本在令和二年（2020 年）12 月 9 日即修正了預防接種法，明文規定：若新冠疫苗業者因為接種問題需負損賠責任，則改由國家補償。
未來修改方向：如何減少補償爭議
臺灣目前的規定中，對於無法排除不良反應與疫苗有所關聯的案例，也可能獲得救濟，以及在確認接種與損害間有無關聯性的合理費用上，也能酌給補償。筆者認為這些規範，顯示臺灣法有考量到健康損害和接種間因果關係不好證明的問題，是值得讚許的。
總結來說，臺灣目前的做法，優點是有考量到預防接種的特點，也就是健康損害和接種間因果關係不好證明的問題，因此放寬補償範圍，包含無法排除不良反應與疫苗有所關聯，以及確認關聯性的合理費用。
但缺點在於，救濟審議的決定包含了有無關聯性及救濟金額等事項，如果對審議結果不服，仍然有走上司法訴訟的可能性，而司法實務基本上都對專業會議的決定予以尊重，換句話說，這類事件當中，訴訟法院往往遵循機關的決定，人民可能沒辦法透過訴訟，在不良反應的救濟上得到更好的結果。
那麼美、日兩國有什麼是臺灣可以學習的嗎？
從美日的現行制度來看，目前兩國的法界跟醫界的意見，較贊成的方向是美國的預防接種健康被害救濟制度（VICP），也就是需先將新冠疫苗列入補償範圍，同時並對新冠疫苗施打所對應的不良反應列出明確規定，這樣只要有接種事實，在接種後也產生了明定的不良反應，就能請求補償，並且在補償後就無需再進行訴訟。
這樣的做法，不僅可以解決健康損害和疫苗接種間因果關係難以證明的問題，也可以免除可能因產生疫苗訴訟，消耗時日及司法資源的問題。
這一點，也許就像前述美國的 VICP 制度，彙整新冠疫苗接種的不良反應，並把它明文規定下來，讓接種後就發生那些不良反應的人，就能馬上請求補償，並設立合理的補償數額，讓補償更具體明確，且在補償後就無需再進行訴訟，或許這是個臺灣未來可以檢討改正的方向。
註一：參考資料如下
1. 「You can’t sue Pfizer or Moderna if you have severe Covid vaccine side effects. The government likely won’t compensate you for damages either」；
2. Health Resources & Services Administration ；
3. National Vaccine Injury Compensation Program
註二：Prep Act. 全名為：「Public Readiness and Emergency Preparedness Act.」；CICP全名為：Countermeasures Injury Compensation Program (CICP)
註三：從運作情況來看，相較於 VICP 從 1988 年開始接收請求，至今此計畫已經支付了約 44 億美元的補償，CICP 從 2005 年起 10 年間只通過 29 件，計 600 萬美元的補償。相差甚鉅。
註四：e-GOV 法令検索，予防接種法 「第五章 定期の予防接種等による健康被害の救済措置 」
註五：「新型コロナワクチン、現状の日本の制度では訴訟が多発しかねない理由」，久住英二。
《關於作者》
台北大學法律系學士，政治大學法學碩士，日本國立名古屋大學特別研究生。興趣是外文和比較法研究。現為執業律師。
執行編輯：蕭又寧
核稿編輯：林欣蘋
