世衛組織在 1 月 30 日第二次招開針對 2019 新型冠狀病毒疫情的緊急會議，並在會後宣布本次疫情達到國際公共衛生緊急事件（PHEIC）標準。同時緊急會議也依據其相關母法「國際衛生條例」，分別對世衛組織、主要疫情影響國中國、受疫情影響的其他國家，以及世界各國提出許多暫時性建議（temporary recommendations）。筆者整理了這份聲明中 4 個我認為值得關注的重點，並透過我有限的閱讀將之放入 PHEIC 的歷史脈絡中，期待能有助於讀者朋友們，更有歷史感與現實感地了解這份聲明。
一、對於中國的溢美之詞引起側目
聲明中以不短的篇幅盛讚中國至今的防疫努力、資訊發佈的透明性。這個與過去幾次的 PHEIC 聲明頗為不同的風格，讓不少人感到意外。當然，對於努力防疫的政府當局給予鼓勵、維持作戰士氣是必要的，只是這次聲明中對於主要受影響國的溢美，明顯超過過去幾次的 PHEIC 聲明。而中國至今的作法，又是否真的「完全沒有進步空間」到要以如此熱情肯定的地步呢？
前幾天一篇由中國疾管局發表於頂級醫學期刊的論文，指出在去年十二月中就發生人傳人的案例，但當局直到一月下旬才證實，使中國當局遭到外界指控隱匿重要資訊、延誤防疫。
另外，從武漢封城以來，學者指出封城措施在危害個人尊嚴、隱私權和遷徙自由上的風險，並呼籲世衛組織應該監督中國遵守這些在防疫情境下非常重要的人權原則。然而從緊急會議的正式聲明到總幹事的發言，世衛組織似乎都錯失了這個維護人權價值的重要機會。
二、加強最弱環節，有益全球防疫
聲明強調，發布 PHEIC 主要是為了避免疫情在衛生體系較不健全的國家擴散。雖然搭配上這份聲明對於中國防疫表現的溢美，扯上其他國家彷彿是在幫中國轉移焦點，其實這兩件事仍應該要分開來看。
如前所述，以目前的資訊來看，中國至今的防疫表現實在算不上無懈可擊，但中國終究是一個富裕且科研能力與資源儲備豐富的大國；相較之下，還有太多國家對於疫情的反應能力遠遠不及中國，一但疫情擴展到這些國家，不只可能會對區域穩定性帶來沈重打擊，更會對全球衛生安全帶來更嚴峻的挑戰。
幾天前，比爾與美琳達蓋茲的基金會宣布提供 1,000 萬美元（約新台幣 3 億元）的資金給防疫所需──一半給中國、一半給非洲國家。即便當時非洲大陸一個病例都沒有，對於許多人來說，在衛生系統相對脆弱，部分國家社會韌性也較低的區域，最好的作法就是從嚴、從早行事，讓病毒完全沒有發揮的機會。
「一條鍊子有多堅固，取決於當中最弱的環節。」世衛組織作為一個全球治理組織，他們的眼光永遠是最關注那些最脆弱的國家。在世衛組織所劃分的全球 6 大區域中，非洲佔用了將近 4 成的預算，位居首位；若再加上東地中海區域，光這兩者就用去了超過 7 成的預算。
世衛組織關注的議題、資源分配，乃至於論述背後的哲學，有時候會讓來自相對開發國家（如台灣）的人覺得有些抽離；但站在治理全球健康的角度，卻是有其道理的。在全球衛生安全「一國淪陷，全球受害」的觀念下，對於最弱環節的加強，絕對也是對其他國家的幫助。
三、旅遊禁令的矛盾
另外一件對於讀者來說也許甚為矛盾的是，在宣布事態緊急的同時，世衛組織卻「建議各國不要實施旅遊限制」。截至目前，許多國家早已對中國祭出各項相關限制，包括邊境管制（俄羅斯、蒙古、北韓等）、終止來往班機（英國、越南、美國等）、撤僑（日本、台灣、美國等）。
美國聯邦政府最近強制將撤僑班機上的兩百名乘客隔離 14 天，更是讓人回想起「隔離檢疫（quarantine）」一字，正是來自 14 世紀黑死病猖獗時，進城船隻需要先被隔離 40 天的措施。邏輯上，如果事態越發緊急，手段不是應該越發嚴峻？世衛組織這樣反其道而行的做法，是否又是受到中國綁架呢？
事實上，在歷史上的每一次 PHEIC，包括 2009 年的 H1N1 流感疫情，世衛組織都提出了同樣的建議：「請各國不要關閉邊境、並且不要實施旅遊限制」。其實這樣建議最大的考量，仍是避免受災國、鄰近區域的經濟受到過度的影響，一則可能影響到救災防疫大量的人力物力需求，二則可能衝擊其他民生資源和社會運作。
另外，旅遊限制也可能增強各國隱匿疫情的動機，唯恐自己成為禁運、禁航的對象，而反倒造成防疫漏洞。因此，在傳染病疫情期間，世衛組織向來仍都建議以加強檢疫措施來避免疾病傳播。
但另一方面，世衛組織的這些建議並沒有強制性或是嘉獎制度。也就是說各國其實缺乏義務或動機要遵守世衛組織在 PHEIC 時提出的建議，包括上述關於旅遊限制的措施。眼下各國對於疾病傳播的擔憂已逐漸升級為對於對國家安全的疑慮，讓各國很可能直接無視世衛組織的相關建議。
舉例來說，在 PHEIC 宣布後，美國國務院反而立刻提高對中國的旅遊警示，並且基本上限制所有在過去 14 天內到過中國、不論國籍的外國人不得進入美國。矛盾的是，美國國務卿 Mike Pompeo 甚至引用了世衛組織宣布 PHEIC 的決定來支持這樣的措施。
四、跳脫非黑即白的 PHEIC 認定，培養健康防疫心態
上個禮拜世衛組織決定不宣布緊急狀態時，筆者就談過目前的 PHEIC 制度過度僵硬的非黑即白設定，在溝通疫情嚴重度上效果不彰。這次的聲明中，緊急委員會更直接建議世衛組織未來在 PHEIC 的評估中在「有」、「無」之間再加入「中級」這個新的類別，讓疫情嚴重度評估可以更切合實際。這樣的建議呼應了許多全球衛生學者多年的倡議，希望能加強PHEIC 在提供施政參考上的功能。
倫敦熱帶醫學院的校長，發現並命名伊波拉病毒的 Peter Piot 教授就強調，PHEIC 是一個「行動的宣言」而不是「恐慌的理由」。PHEIC 的宣布並不代表世衛組織認為疫情一夜之間從毫不嚴重忽然惡化成昏天暗地，而是為了能夠更有效地整合資源和有力的執行全球層級防疫策略。
小結：每一場疫情都是進步的機會
2003 年的 SARS 為世界帶來了國際衛生條例（也就是前文提到 PHEIC 的母法）的大幅修正和 PHEIC 制度、2006 年的禽流感疫情讓世衛組織建立了流感大流行預備框架（Pandemic Influenza Preparedness Framework）、2014 年的伊波拉疫情則促成了流行病防範創新聯盟（CEPI）的成立，而 CEPI 最近剛剛宣布他們啟動了三個計畫，將嘗試在短短 4 個月內發展出新型冠狀病毒疫苗。
每一次的疫情都是對全球健康社群的不定期抽考，既是揭露瘡疤與陋習的時刻，同時也是檢討、修正、進化的機會。而在這樣的改革完成之後，下一次疫情又是對這些努力成果的再一次考驗。透過這樣的循環，人類才會在對健康的威脅面前腳步站得越來越穩。而對台灣人來說，面對這些新聞事件時不只是橫斷面式地解讀，而藉機了解全球衛生的架構、歷史、和脈絡，更是提升台灣全球衛生識能的可貴契機。
執行、核稿編輯：林欣蘋
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