如果不是一個臨時出訪的安排，我大概也不會有這段獨自走在海牙街頭的空檔。8 月中的荷蘭天黑得晚，傍晚 7 點，斜陽仍打在「國際法院」（International Court of Justice, ICJ）所在地和平宮（Peace Palace）那座哥德復興式的紅磚尖塔上，映得眼前整片金光燦爛。
站在圍欄外，我看著這座曾被稱為「世界良心所在」的建築，心裡想的不只是它一百多年前落成時的理想主義爆棚、對照今日被各大強權無視的難堪，更包括了幾條街外那棟線條冷硬的玻璃帷幕大樓──那裡是「國際刑事法院」（International Criminal Court, ICC），此刻它也正經歷著自己成立 20 多年來，最嚴重的一場信任危機。
身為長年在國際組織體系裡工作的人，這趟海牙之旅讓我很難不多想幾個層次：海牙這座城市所承載的，其實遠不只是這兩棟最具代表性的法院建築，更是整個二十世紀、飽經戰火後的各國領袖們，對「以規則取代武力、以法律約束取代叢林法則」這個願景所投注的期許──只是今年，這個所謂的期許，正迎來前所未有的挑戰與危機。
國際刑事法院的存續危機
今（2026）年 7 月中，美國國務卿盧比歐代表川普政府，公開宣布對國際刑事法院展開「全面反制」（Whole-of-Government Response）。他指控該院對美國主權構成「無法容忍的威脅」，措辭直白到近乎宣戰。
原因主要來自此前一段時間，國際刑事法院傳出針對美軍在海外（如阿富汗、伊拉克等地）的軍事任務，與美國政府在邊境執法、打擊跨國毒品犯罪等行動中是否存在違反人權之作為，進行立案調查。
白宮認為，此舉已經嚴重干涉美國司法、侵犯美國主權，因此呼籲所有盟邦退出國際刑事法院的法源依據：《羅馬規約》（美國本身並非締約國）。並祭出包括限制所有 ICC 人員進入美國、凍結相關人員在美資產、甚至直接對尚未退出羅馬規約的國家施壓等激烈手段，意在「全面動搖國際刑事法院的運作」。
緊接著，國際刑事法院自己也爆出內部醜聞：締約國大會投票罷免了首席檢察官卡里姆．汗（Karim Khan），理由是他被指控對一名女性助理長期性騷擾，經內部停職調查後認定其確有嚴重失職與不當行為。這也使他成為該院成立以來，首位遭正式解職的檢察官。（但卡里姆．汗仍堅決否認犯行，並稱此事件為「政治獵巫」，是對他於任內調查以色列軍隊在加薩走廊暴行的報復）
於是在接下來短短一個月內，至今已有查德、委內瑞拉、布吉納法索、馬利、尼日等國，相繼啟動退出《羅馬規約》的程序；歐盟公開表態反對美方施壓，日本則因現任院長赤根智子的身分陷入外交尷尬──既要顧全重要盟友關係，又不願背棄自己長期支持的多邊機構。
上述這些事件，看似屬於個別的國際新聞，但拼在一起看，其實都是在問一個已經存在無數年的老問題：國際司法機構的正當性，究竟建立在什麼基礎上？
兩大「國際法庭」其實大不同，卻都面臨制度挑戰
要回答這個問題，我們得先把兩個常被混為一談的機構分開來看。多數人提到海牙，往往會直接聯想到「國際法庭」，但這個印象，其實是由兩大總部均設於此地、任務卻不相同的國際司法機關所構成的：
國際法院（International Court of Justice, ICJ）是聯合國憲章下的主要司法機關，1946 年開始運作，處理的是國與國之間的爭端，管轄權基礎需基於國家同意。其判決雖有拘束力，卻沒有自己的執行部隊，要靠安理會或當事國「自願配合」──因此在實務運作上，經常出現「僅對小國有效、大國完全免疫」的狀況。
舉國際法院的兩大知名判例來說：在 1986 年的尼加拉瓜訴美國案 (Nicaragua v. United States, 1986）中，尼加拉瓜指控美國在其港口佈雷，並暗中資助反抗軍武裝。ICJ 最終裁定美國違反了「不干涉內政」與「禁止使用武力」的國際法義務，並要求美國賠償。但美國直接無視判決，並在聯合國安理會上動用常任理事國的「否決權」，封殺所有要求美國執行判決的決議案。
烏克蘭訴俄羅斯案（Ukraine v. Russian Federation, 2022）亦是如此：2022 年俄羅斯全面入侵烏克蘭，後者隨即將俄羅斯告上 ICJ。結果 ICJ 以 13 比 2 的壓倒性票數通過緊急命令，要求俄羅斯立即停止在烏克蘭的軍事行動。然而俄羅斯完全無視此命令，戰火持續至今。
國際刑事法院（International Criminal Court, ICC）的定位則有所不同：它是依 2002 年正式生效的《羅馬規約》設立的獨立國際組織，並不隸屬聯合國，管的也是「個人」而非「國家」，追訴種族滅絕、戰爭罪、危害人類罪與侵略罪等。它在最高峰時有高達 125 個締約國、已佔全球國家中的絕對多數，卻獨缺美、中、俄等安理會常任理事國──這個結構性缺口，也成為它從成立的第一天起，就被嚴格限縮管轄權與正當性的核心問題。
實務上，國際刑事法院的規範對象儘管是「個人」，卻也同樣面對嚴重的「國家差別待遇」困境：如近年最具指標性的案例，莫過於菲律賓前總統杜特蒂案。菲律賓儘管在 2019 年就退出《羅馬規約》，理論上該院對其已無管轄權，但上訴分庭在今年 4 月確認，ICC 對退出生效前發生的罪行仍保有管轄權，杜特蒂本人也已於去年 3 月被移交海牙羈押候審。今年初法院分庭一致確認對其三項「危害人類罪」指控全數成立，案件將於 11 月底開庭審理──這是國際刑事司法中，少數能夠展現「強勢」的時刻。
反觀因涉及戰爭罪與危害人類罪，ICC 在 2023 年 3 月與 2024 年 11 月間，分別對俄羅斯總統普丁、以色列總理納坦亞胡（Benjamin Netanyahu）與該國國防部長發布國際通緝令（逮捕令），但眾所周知，這兩位強權領導人不僅絲毫不為所動、烏克蘭與加薩走廊的戰火衝突依然持續，期間普丁甚至陸續造訪了「法理上」應該協助逮捕通緝要犯的《羅馬規約》成員國（蒙古和塔吉克），並在當地備受禮遇。
上述種種案例，在在顯示國際司法機構一旦面對牽涉大國利益、或地緣政治敏感度極高的爭端時，其執法速度與強度都會急遽下降。這未必是機構本身失能或不公，而是設計本身的天花板──畢竟這套體系從來就缺乏實質有效的強制力，只能建立在締約國與各大強權「願意配合」的政治基礎之上。
「國際正義」終究只是幻影？是否仍有改革契機？
很多人會說，國際間從不存在所謂的「公平正義」，有的僅是弱肉強食的「叢林法則」──這話或許不假，卻也不該完全否定長年以來，無數人們對促進和平與公義所做的種種嘗試與努力。
這正是為什麼，近年以聯合國為首的國際組織，紛紛因應國際上愈趨極化的政治氛圍，開啟了一連串的結構性改革。如聯合國近年推動的「UN 2.0」，核心是所謂的「五重轉型」，也就是透過資訊、創新、數位、前瞻與行為科學能力的提升，讓聯合國體系本身更為敏捷、更有實證基礎。而更晚近、規模更大的 UN 80 改革，則是因應財政緊縮推動秘書處瘦身、任務授權整併與跨機構整合。
但值得注意的是，這兩波改革幾乎都沒有觸及「國際法院」或「國際刑事法院」的治理架構──前者是因所謂「司法獨立性」使然，後者則根本不是聯合國的一部分，改革的手根本伸不進去。
這也恰恰暴露了問題所在：當整個聯合國體系都在談論效率、透明與抗壓性的時候，海牙這兩座法院卻仍仰賴著一套幾乎沒有變過的治理模式──其預算、實務運作與正當性來源，均高度仰賴締約國或成員國──因此一旦有大國公開表態要「系統性瓦解」它時，這套模式的脆弱性立刻顯露無遺。
因此，如果真要談改革方向，我認為至少有 3 件事值得認真討論：第一，資金來源必須多元化，減少對少數「大國善意」的依賴，否則機構永遠是被予取予求的一方。第二，檢察官辦公室的治理需要更清楚的問責與獨立機制，「卡里姆．汗案」顯示現行的監督模式，在面對高層醜聞時反應遲緩且高度政治化，這對機構公信力的傷害不亞於外部攻擊。第三，或許可以借鏡 UN2.0 強調的數據與前瞻能力，改善案件管理與程序效率，像南非訴以色列案動輒排到 2029 年的時程，長期而言只會讓司法救濟本身失去意義。
遲來的正義雖也是正義，但效力卻難免大打折扣。
離開和平宮前，我又回頭看了一眼那座尖塔。此時夕陽已經完全沉下去，建築的輪廓在暮色裡顯得有些孤獨──海牙這座城市，從來不缺乏象徵理想主義的建築，缺的是讓理想主義撐過強權政治考驗的制度韌性。
這場正在持續發生的危機，或許正是這套體系遲早需要面對的一次自我檢視。
執行編輯：洪翊芳
核稿編輯：張翔一
