韓國現任「統一部長」,回顧韓戰後的「對北政策」歷史,批評金泳三被輿論綁架

韓國現任「統一部長」,回顧韓戰後的「對北政策」歷史,批評金泳三被輿論綁架

金泳三是韓國第 14 任總統,也是韓國民主化後的首位文人總統,任期為 1993 年 2 月 25 日至 1998 年 2 月 24 日。他雖被認為是「韓國民主運動領袖」,但也正是因為民主政府不能不忽略輿論的影響,導致他的「對北(韓)政策」顯得毫無策略,原則搖擺不定,內容缺乏一貫性,常隨著情勢起舞。

總統說的話如果動搖,首長的角色分量減輕,外交安保部門的運作就難以協調。通常決策過程混淆及缺乏一貫性,責任在於總統;因為在外交安保領域中,總統的理念和意志會超越制度的運作。金泳三總統說的話經常反覆,總是乘著媒體的浪頭,隨著非理性的情緒波動。

不懂民眾的矛盾心情,每 6 個月換一次首長

金泳三總統在就職演說裡提過:「任何同盟國都比不上民族。」才過沒多久,他又說:「不可能與擁有核武的北韓握手。」總統把狠話說在前頭的同時,政策就會沈浮或消失。總統的話帶有情緒,緊接著情報就會失靈──

情報機關通常有考量總統喜好而蒐集情資的傾向,如果金泳三總統常提到準備北韓垮台及「吸收統一」(譯註:由南韓統一北韓,並推行南韓體制)的對應策略,情報機關大致上就會開始蒐尋北韓垮台的徵兆,然後透過媒體讓這些難以確認的情資流出去,總統再把單純的情報當成既定事實。

總統先開口放話,增加部門之間的協調困難,決策過程本身也無法正常運作。然而闖禍的是總統,責任卻落在首長身上。以統一院長來說,由於南北關係長期陷入僵局,除了任期後半段無事可做而沒有更換的必要之外,整體的更換次數非常頻繁。金泳三政府在最初兩年,幾乎 6 個月就更換一次統一院長。這種情況下統一院沒有充裕的時間可以討論穩定的對北政策,辦公時間就在忙著準備交接儀式和就職儀式中度過。

對北政策的負責單位並非只有統一院,不過當時統一院長是副總理層級,形同外交國安單位的直屬長官,統一部門的副總理經常更換,也使得外交國安單位的協調功能無法發揮。每個部門各說各話,互不合作。

1995 年 10 月,針對 Woo-Sung 號船員遣返方式議題,統一院正著手準備第三次稻米援助會談,但是外務部長卻在聯合國強烈批評北韓的人權問題。1997 年統一院和外務部也因為對紅十字會談與四方會談有認知差異,曾經發生公開衝突。

金泳三政府對輿論過於敏感,不過他不了解輿論在對北政策上具有雙重心情:大多數國民對北韓的態度是保守的,但是又不希望長期陷入不安。雖然大家批評北韓發展核武,不過一旦危機持續太久,軍事緊張升高的話,政府的解決能力就會變成問題,原本批判北韓的視角會開始轉向政府,問政府:「在幹什麼?」、「為什麼還不解決?」

金泳三政府總是跟著輿論走。北韓如果挑釁,對北的強硬言論就趁勢而起;政府的能力如果被認為有問題,就會更換首長。雖然是跟著媒體的風向走,但是回首一看,會發現政策本身搖擺不定。因為政府沒有掌握住輿論面對南北關係議題時的雙重心情。

民主政府的對外政策與國內政治難以切割,所以不得不考量輿論趨勢。然而如果像金泳三政府這樣在對北政策或韓美關係上只考量國內政治,對外關係將無可避免會遭到孤立,最後還是要面對國內嚴苛的批判。政府有時要跟著輿論走,但也有責任引導輿論。金泳三政府沒料到一味追著眼前的輿論跑,無情的歷史評價也在等著他。

圖/Shutterstock

「北京稻米會談」:操之過急而搞砸的代表案例

只顧輿論導致最後翻船的代表性案例,是 1995 年 6 月的北京稻米會談。事情是這樣的:金泳三政府在北京舉行的次長級會議中,決定援助北韓 15 萬噸稻米。這是金泳三政府上台後,基於對南北關係持續惡化的情勢考量,而突然做出的決定。北京稻米會談是「註定失敗的南北會談模式」的代表事例,是一個反面教材,具體而微呈現對北政策的所有問題。

1995 年 6 月會談舉行時,金泳三政府的任期剛好屆半,所以是就職後兩年半的時間,當時羅雄培是第 5 任的統一院院長。

北京稻米會談是南北會談歷史中少見的空洞會談,首先問題出在「祕線」上。南北關係的非公開接觸分為由情報機關出面的正式接觸,及由民間出面的非正式接觸,民間出面的非正式、非公開接觸隨時都可能發生問題。

此時南北關係凍結,所有的正式管道中斷,北韓也不承認南韓當局。金泳三政府不得已只好依靠民間。這個時期的「祕線」多如過江之鯽,「各單位」互相競爭,拉抬了北韓的期望值。北京稻米會談能順利召開,就是大韓貿易投資振興公社(KOTRA)的北韓室長洪之璿得到黑龍江省民族經濟開發總公司總經理崔秀鎮的協助。

金泳三政府急著想召開稻米會談。當時國際社會已經知道北韓發生糧食危機,日本政府也已公開表達援助稻米的意願。這時國內的強硬派低頭,越來越多人認同人道援助的必要性。金泳三政府下了指示,要求「要比日本快一步,而且必須在韓戰發生的 6 月 25 日前將稻米送到北韓」。6 月 25 日是地方選舉前兩天。已經定下時限的協商,自然難有實質討論。

6 月 17 日會談在北京召開。北韓方面由統一戰線部副部長全今哲、南韓方面由財政經濟部次長李錫采擔任代表。北韓為了凸顯非官方會談色彩,全今哲使用的頭銜是「對外經濟協力推進委員會(又稱「對經推」)顧問」。全今哲長時間在對南部門工作,經驗豐富,是南北會談中不可或缺的代表性「談判高手」。

相較之下,李次長從不曾參加過南北會談,統一院也沒有事前準備,就匆忙地去到北京。有傳聞說他之所以擔任會談代表,是因為他與金泳三總統的兒子金賢哲是景福高等學校同窗。南北韓匆忙達成協議,決定由南韓提供韓國產稻米 15 萬噸,南韓窗口為 KOTRA,北韓則以三千里總公司做為窗口。

雖然是 6 月 21 日達成協議,但是 KOTRA 團隊直到 25 日 12 點左右才勉強取得北韓的簽名。首爾有一群人正焦急地等待合約,也就是李洪九總理一行人,他們已經等著要去東海港參加稻米援助運送儀式。在合約書簽署之前,東海港早已經有裝載好 2 千噸糧食的船待命中。那天傍晚 6 點左右,在附近緊急召集的一千多位居民歡送下,Sea Apex 號載著沒有任何產地標示的稻米,連要航向哪個港口都不知道就出發了。

沒有目的地就離港的船,完全不知道關於掛國旗的協議。根據國際慣例,要進入另一個國家的港口時,船上最高的船桅要掛上入港國的國旗,船尾則是掛上船隻註冊國國旗。Sea Apex號不可能有「人共旗」(譯註:南韓對北韓國旗的稱法),船長依國際慣例在船尾掛上太極旗,準備駛進清津港,出來引導的北韓相關人員要求必須降下太極旗。

這是南韓籍船舶第一次進入北韓港口,經過一番爭執後,船隻在 27 日上午降下太極旗,僅掛上人共旗就駛進清津內港卸下稻米。那天是選舉日,被強行要求掛上人共旗、卸下稻米的消息傳遍全國,最後執政黨在選舉中慘敗。

南北雙方在北京曾以口頭協議:「南方的稻米運送船舶進入北方港口時,皆不懸掛雙方國旗。」不過匆忙出港的 Sea Apex 號並未接獲任何有關協議內容的通報。不,應該是說還來不及收到通報。就連稻米卸運地的清津港在三千里總公司職員到達之前,也不知道南北有關懸掛旗幟的協議。一頭霧水去到那裡遭魚池之殃的 Sea Apex 號,二29 日晚上回到釜山港,那天也正是三豐百貨公司崩塌的日子。

好不容易收到北韓的道歉文,重新恢復稻米運送,接著卻又發生 Samsun Venus 號輪船扣押事件。這艘船在 8 月 1 日駛進清津港,一名平常愛好攝影的一等航海士李陽岩暗地拍照,當場被發現。北韓立即將這件事導向為「計劃性的偵查行為」──也就是間諜行為,同時要求南方政府層級道歉。北韓的盤算是想將人共旗懸掛事件的道歉討回來。最後南韓政府只得發出屈辱的道歉文。北韓釋放 Samsun Venus 號的代價,是對方保證會送出剩餘全部的稻米。

 

圖/截自 森俊徳@Youtube

「政經聯繫政策」,為何慘敗?

10 月 7 日金泳三政府在對北政策中將政治、軍事與經濟合作連結。將政治與經濟連結的政經聯繫政策,可說是北韓核武問題的副產物:

金泳三政府的原則是北韓核武問題若不解決,就不能同意經濟合作,所以每當核武問題惡化時,就會取消或中止民間的經濟合作。這是自盧泰愚政府在 1988 年的《七.七宣言》(《關於民族自尊、統一和繁榮的總統特別聲明》,倡導南北雙方作為一個民族、國家共同體發展彼此關係,並表示願意同社會主義國家發展關係)中開始推動南北交流合作以來,碰到的第一個難關。金泳三政府的政經聯繫政策將在日後的保守政權中復活。

南北關係持續惡化時,金泳三政府也會將經濟合作當成籌碼。當時的南北經濟合作在交易和代工部分持續增加,期待會朝新階段進展。不過卻因為聯繫政策而不如預期。金泳三時期得到協力企業許可的有三星電子等 20 家企業,但是實際申請事業開辦而獲得協力事業許可的僅有大宇(南浦工業區)、泰昌(金剛山礦泉水開發)、輕水爐的相關廠商韓國通信、韓國電力公社等四家。

大宇計劃在南浦蓋加工區,但是受到南北關係影響而不斷延遲;泰昌的金剛山礦泉水開發事業也一直沒有起色。除了依北韓和美國的日內瓦協議所推動的輕水爐事業外,在民間經濟合作上可說是毫無成果。

實施聯繫政策的目的是想對北韓施壓,使北韓放棄核武及出面改善南北關係,進而改變北韓的態度。不過當聯繫政策起不了作用時,狀況反而變得更糟。首先壓力的強度太弱,根本無法改變北韓的態度。即便是當時,南北經濟合作在北韓的對外貿易上還未佔有太高的比重,而且對北韓來說,核武開發與體制生存問題息息相關,它們才是政策考量的優先順位。

此外金泳三政府對南北經濟合作的認知也有錯誤。經濟合作應該按照經濟原理運作,民間企業投資北韓的首要目的就是要獲利,南北韓必須互蒙其利,經濟合作才能夠持續。不過金泳三政府卻誤以為經濟合作是對北韓的援助。自以為單方面提供援助,而非雙方互惠,所以才會認為中斷經濟合作就能對北韓施壓。

金泳三政府的聯繫論裡面隱藏著他所認知的南北經濟合作是「施惠論」,日後又再進化成「金援論」。保守派學者抨擊經濟合作為「金援」,根據的就是政經聯繫政策。它無法改善北韓核武問題或對南北關係也沒有貢獻,反而延緩經濟合作的步調,徒勞無功,不僅沒有達到目的,還使得經濟合作的基礎崩解。

金泳三的對北政策,成為歷史上「消失的 5 年」

觀察不同時期的南北會談次數,會發現金泳三政府次數最少。朴正熙簽署《七.四南北共同宣言》後,密集地召開了 111 次南北會談,全斗煥召開了 32 次,盧泰愚召開了  163 次會談,而金泳三卻只召開了 28 次會談。

盧泰愚時期南北高層會談召開了 16 次(預備會談、正式會談各 8 次),而且曾經對焦點爭議進行高層會談,像 18 次的南北核會談。有了高層會談的結論,最後才能產出《南北基本協議書》。

相較之下,金泳三時期除了 1995 年北京稻米會談的次長級接觸,還有 8 次為解決核武問題進行的特使交換實務接觸、5 次南北高峰會談的實務接觸,除此之外,正式會議多半在準備階段就無疾而終,未曾舉行過。在南北關係的歷史中,金泳三政府是個罕見的異數。比起前任政權,金泳三政府對南北關係的責任意識不足,無能、且過於偏重國內政治。

金泳三政府在 1993 年 3 月上台,當時的總統支持率達到 84.2%。1995 年 9 月在稻米援助過程中發生鬧劇後,支持率滑落到 33.3%;1997 年 3 月發生韓寶集團破產事件,支持率又再跌到僅剩 8.8%。金泳三總統追著輿論走,卻失去輿論的支持,大韓民國也經歷了韓半島前所未有的 IMF 金融危機(亞洲金融風暴使韓國經濟陷入危機,政府在 1997 年11月向 IMF 申請了緊急救助貸款,貸款的條件是韓國的經濟政策必須接受 IMF 的干預和監督)。在南北關係的歷史中,金泳三政府留下了「空白的五年」。

圖/時報出版 提供

《關於作者》
金鍊鐵/南韓統一部
仁濟大學統一學部教授,北韓與南北韓關係的專家,曾擔任青瓦台國家安保室諮詢委員、民主和平統一諮詢會議國民溝通組委員長。於三星經濟研究所北韓研究小組任職時,實際參與南北經濟合作事業;在盧武鉉政府時期也以統一部長的輔佐官身分,參與了南北協商與六方會談工作。其他著書還有《協商的策略》、《冷戰的記憶》與《北韓的產業化與經濟政策》(以上書名均為暫譯)。2019 年 4 月獲聘為南韓統一部部長。

備註:本文摘自金鍊鐵的《南北韓:東亞和平的新樞紐》。由時報出版授權換日線原文轉載並增訂小標。惟圖、文經編輯,均與原作有部分出入,欲閱讀作者完整作品,歡迎參考原書。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:金泳三紀念館

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