作為亞洲最年輕的民主國家，東帝汶在今（2022）年的 5 月 20 日，迎來建國 20 週年。雖說歷經建國的阻礙，但總算因為近年開採石油與天然氣有成，政府開始有底氣地大興土木。只不過建設涉及複雜的政商利益，與東帝汶的政局風險，是否能如期招商引資，值得關注。
獨立後百廢待興，各式支出靠石油
先來聊聊東帝汶的背景：東帝汶在 16 世紀曾為葡萄牙在遠東地區的殖民地，1975 年從葡萄牙獨立後隨即又被印尼佔領，1976 年成為其轄下的東帝汶省。1998 年在澳洲與西方勢力的支持下，由聯合國監督進行獨立公投，遭到印尼政府的強烈反對，一度爆發嚴重的武裝衝突，導致東帝汶大部分的基礎設施被摧毀，數十萬人民流離失所。直到以澳洲為主的國際聯軍介入，並透過「聯合國東帝汶過渡行政當局」協助國家重建，東帝汶才在 2002 年選出古斯茂（Gusmão）擔任第一任總統，正式獨立，成為全球第 193 個國家。
圖／JoaoCachapa@Shutterstock
然而，如同大多數剛擺脫殖民統治的國家，東帝汶一直是全球最為貧困的國家之一，人口不到 200 萬人，人均 GDP 亦不到 2,000 美元，青年族群多半成為移工到其他國家尋求工作機會，導致本國的生產力落後，且大部分以第一級產業為主，基礎設施也十分不發達。雖然靠著前幾年中國一帶一路的投資（2016 年最高峰時達數千萬美元），勉強有一些橋樑道路的建設與援助項目的開發，讓百廢待興的土地稍有點宜居的樣貌，但這離正常國家的標準還是有很大的差距。再加上中資近年來頻頻爆出的「債務陷阱」（如斯里蘭卡破產），讓東帝汶政府有所警惕，更積極引進不同種類的外資，希望能在國家發展的道路上，避免押寶單一的境外勢力。
東帝汶整體來看依然貧窮，政治上存在嚴重的朝野紛爭，執政當局極度腐敗，國會也因為黨派間（獨立革命陣線、人民解放黨、社會黨、人民團結繁榮黨等）的對立，國家財政預算遭到一再的杯葛延宕。政府的諸多支出，乃至新冠疫情間的紓困方案，都只能從國家石油基金來提款。雖說因石油開採成功，東帝汶的石油基金帳戶，截至 2022 年 6 月，已滾存超過 194 億美元，相較 3 月又增加了 5 億多，但把國家基金當作提款機的做法，並不是長久之計。
再說，根據東帝汶的國家石油基金法案，「預期的永續營收」（Estimated Sustainable Income, ESI）是很重要的原則之一，故規範要從基金提款，不能超過每年從石油／天然氣產生營收的 3%。然而，終究還是有些「方便之門」，例如啟動特別預算，或是基於疫情紓困的例外提款。
石油開採仰賴外資，各方角力變數多
說起號稱黑金的石油，東帝汶可謂得天獨厚，地小人稀衝突不斷，卻坐擁豐富的石油與天然氣資源，至今已探勘的 44 塊油田中，石油儲量約為 50 億桶，天然氣則有約 7,000 億立方公尺，可謂潛力巨大。雖然在當今一片環境永續與綠能當道的趨勢下，石油實在算不上是一個值得鼓勵的開發項目，但這確實也是東帝汶能夠賺取大量外匯，並投入國家建設的唯一機會了。
在 2005 年成立國家石油基金，目的就是效仿汶萊模式，運用石油與天然氣的收益，充實國庫，發展經濟，並建立相關的社會保障制度。不過由於本身並無探勘技術，故極度仰賴外國的支持，包含中國的中石油集團、澳洲的帝汶資源公司（Timor Resources），與來自日本，韓國等能源企業，紛紛在這塊土地上搶佔機會。
從海域與陸域的開採，到基礎設施諸如輸油、氣管、儲存槽等建設，彷彿一場地緣政治的競合；加上近期烏俄戰爭衝擊，能源安全議題與美國印太框架的推波助瀾之下，外資考量的不光是投資風險，更多是恐怕會是各方勢力在此的影響力。
今年 3 月，東帝汶在陸上的兩口探油井中，發現了石油，正標誌著陸域石油開採的一項重要里程碑（過往大多數油田是在海域），專家預估若開發成功，會大幅增加國家石油基金的收益，但由誰來開採，也是個敏感的問題。
此外，根據國家石油與礦產管理局（National Petroleum and Minerals Authority）主席費雷拉（Ferreira）的說法，為呼應全球暖化，東帝汶當局也會開始有積極作為，包含在 Bayu-Undan 地區的天然氣田，與歐美合作研擬碳捕捉與碳封存的計畫，預估要在未來每年封存 2.3 億頓的二氧化碳。雖依照費雷拉受訪時地表示，已簽署多份工作備忘錄，但具體措施與實施細則，倒是尚未對外公告。
隨著越來越多油井／天然氣田傳出好消息，即便國內政治仍紛亂，國會不時凍結預算，但透過石油基金提撥出來的建設經費，仍是一筆有望逐年增加的預算。動撥的流程，坦白說，以當前的政府，相對也缺乏嚴謹的監管與問責制度。
透過一些長期在當地經商的朋友，得知東帝汶在今年的幾個重點項目，會著重於太陽能電廠的建置（分三期，分別為數兆瓦到百兆瓦的規模）、機場工程（3.5 億美元）、公共住宅統包案（10-12 億美元）、醫院以及首都帝力的道路工程（招標金額未定）。
當然，其他更大規模的中長程計畫，例如興建煉油廠與擴大儲油槽設施、碼頭擴建工程，甚至是在軟體服務方面，東帝汶石油公司與澳洲全球能源 BHP，打算聯合開發基於區塊鏈的石油通證方案（將參與石油貿易的各方資訊上鏈），也是值得關注的發展之一。雖說在 2018 年「幣」與「鏈」的風頭過後，沒有什麼實質的進展。
誠然，在那些最不發達國家要取得項目，特別是與國家打交道的基建項目，「政通人和」很是關鍵。若連台灣、日本都不乏綁標、內定、指定規格與最有利標等方式，來「照顧」特定廠商，那在東帝汶，這一切自然不言而喻。每一組利害關係團隊，都有期待要達成的目標與某些「額外」的利潤，這之中，勢必也會出現相關的專業團隊與國際諮詢公司，提供相應的服務，從引資、工程顧問、專案管理、風險管控，到政府部門關係運營，交織成一個龐大且複雜的網絡。
東帝汶百廢待舉，各大機構躍躍欲試，除考量風險之虞，也得看是否有能耐和實力，去處理不同的利害關係人，和謹慎拿捏中國、台灣、日韓、澳洲、東盟，與其他西方勢力在這塊區域的影響力。
執行編輯：曾聖軒
核稿編輯：林欣蘋
