【APEC 重磅快評】美中大戰持續延燒,捲起南太平洋地緣政治波瀾──台灣是自由陣營的「守門員」,  而非「看門狗」

【APEC 重磅快評】美中大戰持續延燒,捲起南太平洋地緣政治波瀾──台灣是自由陣營的「守門員」, 而非「看門狗」

亞太經濟合作會議(APEC)今年在巴布亞紐幾內亞首都莫士比港舉辦,表面上今年的主題是「掌握包容性機會,擁抱數位未來」,但亞太各國勢力在這個地點交錯,不只經貿上糾紛難解,甚至牽扯出更大的地緣政治波瀾。

台灣今年除了國發會與經濟部的代表,領袖代表更由張忠謀出任,代表總統蔡英文出席 APEC。張忠謀與夫人張淑芬,都跟美國副總統彭斯、日本首相安倍晉三、新加坡總理李顯龍有良好互動。其他政府官員在部長級會議或雙邊部長會議也各自有發展,台灣經濟自由、開放、透明的高標準表現,不但得到各國肯定,也充分傳達台灣參與 CPTPP(跨太平洋夥伴全面進步協定)的決心。

然而,巴紐總理歐尼爾在 11 月18 日閉幕當天即表示,本屆 APEC 領袖峰會的閉幕聲明會過幾天再公布。這種難達共識的情況前所未見;難達共識的主因,自然是美國與中國在 APEC 上的激烈衝突──習近平稱美國貿易保護主義「既短視而且註定失敗」,彭斯則語帶譏諷地說華府不會「讓我們夥伴深陷債務汪洋」。

18 日稍早,更傳出 4 名中國代表試圖闖入巴紐外交部長辦公室,企圖影響正在草擬中的峰會公報內容,巴紐當局派出警方駐守在辦公室外,並將 4 名中方官員趕走。會議從開場便硝煙濃厚,閉幕前又發生中方突襲這種事,可見美國與中國的經貿戰爭檯面化到現在,已經變成整個太平洋延伸到印度洋的地緣政治衝突。

BBC 在峰會開幕前就已經預測,這次在巴紐舉辦的 APEC 將看到各國在巴紐角力,而且還會出現更多地緣政治化的援助。從 18 日閉幕當天,美國和日本、澳洲及紐西蘭共同宣布將投入 17 億美元協助巴紐多數地區建設電力和網路設備,就是最大的例子;本文還會回顧更多。

如果說台灣與琉球是西太平洋的戰略最前線,那巴紐與索羅門群島就是南太平洋的戰略最前線;在更大的時空尺度上,彼此的地緣政治環境是互相牽動的,我們今天就來談談南太平洋幾大主角澳洲、美國、中國、巴紐、索羅門群島的動向與情況。

台灣今年除了國發會與經濟部的代表,領袖代表更由張忠謀出任,代表總統蔡英文出席 APEC。圖/維基百科

作為大戰轉折點的太平洋島國們

70 多年前,日本席捲太平洋戰場的攻勢,因為珍珠港事件而開始逆轉,但是珍珠港事件只是一個開端,統治半個太平洋的日本軍事力量,是在索羅門群島與菲律賓群島激戰過後才崩潰的。當時盟軍與日軍在索羅門海大戰六個月,史稱「瓜達康納爾島戰役」,最終日本不但無法切斷美國與紐澳的聯繫,從此更步步丟失制海權。

歷史的機遇,今日或許要再度重演。安倍晉三夫婦在 APEC 開幕之前訪問了澳洲北境的達爾文市,為的是憑悼大戰中傷亡的軍人。安倍還與澳洲總理莫里森(Scott Morrison)共同宣誓,將加強彼此在太平洋各地的戰略與軍事合作。安倍在與莫里森會面後表示:「我們的共同願景是擁有一個自由而開放的印太地區。我們同意深化安全與防禦合作。」即使戰爭的慘劇殷鑑不遠,當初日本與盟軍激烈爭奪的瓜達康納爾島(Guadalcanal),今天卻再度被新的野心籠罩。

中國正準備在瓜達康納爾島建築一座機場、機場維修站以及購物中心,其影響力可因此深入太平洋;除了瓜島,北京更早已在萬那杜(Republic of Vanuatu)砸下重金,興築一個海軍艦艇碼頭、改建國家機場;這次 APEC 主辦會員體巴紐,近年獲得的中資數目更是節節攀升。

為了因應這些局面,澳洲政府在今年年初警告萬那杜,不該允許中國在該島建築永久性的軍事設施,因為這樣代表中國海軍將會進入珊瑚海,直逼澳洲東北海岸;另外還支付 1 億澳幣,協助索羅門群島興建一條與雪梨連結的海底網路線,以避免該項工程遭中國的華為公司承攬。

中國用投資援助或貸款協助基礎建設的方式,將經濟力量深入太平洋許多島國,同時安插了軍事介入的可能性──中國的佈局涵蓋經濟、外交與軍事考量。首先在經濟面,巴紐擁有豐沛的稀土與油氣資源,光目前已探勘的兩大油田蘊藏量就有四億桶;南太平洋也是中國連結南美洲的交通要道,南美洲是中國重要的糧食與礦物供給地。外交方面,數個國際媒體都提到,台灣 17 個邦交國中有 6 個是太平洋島國,中國有意對太平洋島國施加更大的影響,削弱台灣的國際地位。

軍事方面,則與當年日軍的意圖相同,中國海軍寄望在許多島嶼上建立軍事設施,在戰爭時即可切斷美澳軍事聯繫,取得南太平洋的制海權;這被日本經濟新聞稱為「島嶼長城」。島嶼長城其實有兩塊:一是中國在南海數個島礁嘗試填海蓋基地,二是在澳洲東北方的美拉尼西亞進行基礎建設投資。雖然中國在索羅門群島與萬那杜的投資不如南海的軍事設施那麼露骨,仍然引起澳洲的高度緊張,美國也介入關切。

中國用投資援助或貸款協助基礎建設的方式,將經濟力量深入太平洋許多島國,同時安插了軍事介入的可能性。圖/Shutterstock

澳洲「挺身而進」的戰略制衡

擴張主義的中國,已經開始向太平洋伸展手腳,雖然還沒辦法真的在南太平洋進行軍事部署,但澳洲與美國絕不願意讓這顆噩夢種子有發芽的機會。在 BBC 的相關報導中,引述了洛伊國際政策研究所(Lowy Institute)研究員喬納森・普裏克(Jonathan Pryke)的說法:

「澳洲和美國等國最大的擔憂是,北京的終極目標是未來 20 到 30 年內,在太平洋的某處建立一個永久性軍事基地。這就是為什麼華盛頓和坎培拉會對北京在太平洋日益增長的影響力憂心忡忡。」

倘若中國得償所望地在南太平洋興建中國軍事基地,當南海與印度洋爆發軍事衝突時,美國很可能無法運用澳洲美軍基地 1,600 位海軍陸戰隊協助,只能靠駐日美軍基地予以對抗,這將會嚴重影響美國的制海權。

為了抑制中國的戰略影響力,澳洲在美國盟友之外還找上太平洋的另一強權:法國。法國身為許多太平洋島嶼的前宗主國,在整個太平洋廣泛部署了 3,000 名軍事人員,是澳洲維持太平洋安全的重要戰略夥伴。澳洲在 2016 年更大肆採買了 320 億歐元的法國潛艦,強化海軍戰力。

澳洲打算來個全面性的海軍戰力強化,將目前佔 GDP 2% 的國防支出更加提高,而且無論執政黨或在野黨都支持。《亞洲時報》便報導,澳洲海軍正在進行二戰以來最大規模的重整和改裝,將在未來 20 年內每 18 至 24 個月交付一艘新船,包括現代化的兩棲登陸直升機碼頭艦隊、驅逐艦、護衛艦、近海巡邏艦和 12 艘未來新型潛艇。過去 5 年中,海軍已經更換並把 3 種直升機類型升級。

這些動作是為了因應整個印太地區的變化,澳洲最大的戰略假想,是來自西太平洋的強大入侵者──過去是日本帝國,現在則是中國。坎培拉與華府長期保持密切的安全合作,但是中國擴張政策與川普政府上任初期的戰略模糊,讓澳洲決定自己得挺身而出,直接制衡中國在南海的野心。今年年初澳洲軍艦在南海受到中國軍演的威脅,澳洲隨即對美國的自由航行表示外交支持;但為了向美國的模糊表示不滿,澳洲邀請中國參與「卡卡杜多國聯合軍演」,懷柔的同時也進行對中國的近身觀察。

從今年春末夏初,澳洲便接連示警周邊島國不要過度親中,並開始進行軍備升級。除了萬那杜、索羅門群島,更重要的是巴紐馬努斯島(Manus Island)隆布魯(Lombrum)海軍基地的議題。今年初巴紐當局表示中國想提供基地重建經費,澳洲與美國相當關切,於是 7 月份澳洲與巴紐的國防官員互訪之後,澳洲就開始評估海軍基地計畫,當時總理莫里森還不願鬆口評論。

到了 11 月 1 日,莫里森在雪梨發表談話,宣布將為馬努斯島隆布魯海軍基地重建計劃提供經費,以及培訓當地警察。接著 11 月 8 日莫里森更承諾,將成立 20 億澳幣(相當於 10~15 億美元)的太平洋基金,打算鞏固太平洋主場,對抗中國資金的入侵。

美國「印太戰略」的全面佈局

自從二戰以來,美國便不容許太平洋出現其他霸權,當年用 ABCD 包圍網圍堵日本,在索羅門群島與幾內亞擊退日軍,現在當然不會讓中國為所欲為,不但強化當年防堵蘇聯的島鏈盟友,更聯手日本、澳洲、印度等印太區域大國一起防堵中國。

前面提到的隆布魯海軍基地,其實最初就是美軍在二戰時興建的基地,澳洲介入基地重建計劃阻撓中資,美國也不落人後。11 月 17 日副總統彭斯不但在 APEC 批評中國的一帶一路與南海作為,更宣布將參與澳洲在巴紐興建海軍基地的計畫。

此外,彭斯還公布「印太透明倡議」(Indo-Pacific Transparency Initiative)。這是一個由美國挹注資金的政府計劃,用以促進印太地區的公民社會、法治以及透明和問責治理,美國政府將投入 4 億美元的支持資金。彭斯更聲明美國將會對印太地區提供高達 600 億美元的基礎設施援助。

「印太透明倡議」與「基礎設施援助」不禁讓筆者聯想到美國幾個月前出的牌:7 月 31 日美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)公布「印太倡議」(Indo-Pacific Initiative),致力協助印太地區發展數位投資、能源投資與基礎建設,美國注資 1.13 億美金,而且印太倡議是美國、澳洲、日本共同推動的。

「印太倡議」以美國同盟的資金,提供印太國家有別於「一帶一路」的建設選擇,接著「印太透明倡議」協助印太國家改善治理體質。這些措施更可以搭配彭斯在 APEC 上的尖銳批判來看,他指控北京提供建設的貸款「不透明」、外加很多附帶條件,會讓許多貸款國家債台高築,並譏笑一帶一路倡議提供的是「束縛帶」、「一條單行道」。

彭斯對中國的尖銳談話不是第一次,11 月初彭斯訪問日本,與安倍會談後就說出美日「不容許威權主義與侵略」。10 月 4 日彭斯在華府智庫哈德遜研究所(Hudson Institute)發表的那篇彷彿宣戰檄文的強硬演說,更是震驚全球。

華府另一個著名的鷹派蓬佩奧,在華盛頓 11 月 9 日舉行的外交與安全對話(D&SD)中,就台灣問題發表的意見更為露骨:「恢復兩岸穩定,尊重台灣的國際空間,反對任何一方使用武力或脅迫的行動改變現狀。」("I reiterated the U.S. policy has not changed, and that we are concerned about China's increasing efforts to coerce others constraining Taiwan's international space," Pompeo said.)

當然在西太平洋、南太平洋以外,美國、中國也展開綿密的攻防。

印度洋與南海國家無法袖手旁觀

在本屆 APEC 舉行前幾天,新加坡正好也在舉辦東南亞國家協會(ASEAN)峰會。彭斯在新加坡發表了演說,表示美國對印太地區的承諾是「堅定且持久的」。在彭斯於新加坡發表演說前,美國海軍剛宣布搭載大約 150 架戰機的兩艘航空母艦,正在菲律賓海域進行作戰演習。雖然李顯龍在東協峰會上表示各國不容易選邊站,但是對南海行為準則進行談判將是未來東協最重大的議題之一。

2018 年 11 月 14 日,美中經濟與安全審查委員會(USCC)發表年度報告,批評中國政府正在破壞香港一國兩制。同一天,美國國務院發言人諾爾特(Heather Nauert)也在推特上發表簡短聲明,指美國越來越關注香港發生連串削弱基本自由的行動,促請北京及特區政府遵守一國兩制原則。

而這兩個月來,印度洋的緊繃程度竟也不輸給南海。9 月 6 日美國國務卿蓬佩奧和國防部長馬蒂斯(Jim Mattis)與印度外交部長斯瓦拉傑(Sushma Swaraj)、國防部長西塔拉曼(Nirmala Sitharaman)舉行高級別會議,簽署了一項允許共享加密軍事情報的協議。想不到 10 月 26 日就發生了斯里蘭卡政變,傳出親中派前總統可能回鍋擔任總理、中國資金可能再度開放進入的消息。

跟澳洲遇到的問題一樣,印度也遇到中國打算「買下」印度洋各國,威脅自己安全的狀況。因此印度也和澳洲相同,積極進行軍備升級與外交強化。除了 9 月與美國達成的協議,11 月 16 日印度加碼採購 24 架 MH-60R「海鷹」直升機(MH-60 Seahawk),作為強化海軍反潛偵查能力之用。

印度的軍購考量更複雜一些,海軍升級當然是針對中國潛艦的直接威脅,但也是為了平衡之前對俄國採購 S-400 防空飛彈系統後的美國壓力。但無論是反潛機或防空飛彈,印度都是為了防禦國土而買,而印度的敵人正是巴基斯坦,以及巴基斯坦的金主,本身也在印度邊境頻頻製造麻煩的──中國。

外交方面,印度總理莫迪在 11 月 17 日出席馬爾地夫新總統索里(Ibrahim Mohamed Solih)的就職典禮。印度將與這位擊敗親中派對手的新總統進行新合作,或許將由印度出面清償馬爾地夫的中國債務。這與澳洲加碼出資維持自己在太平洋的影響力可說是如出一轍。

台灣把握數位經濟浪潮與戰略安全機遇

台灣代表團呼應本屆 APEC 主題「掌握包容性機會,擁抱數位未來」,派出張忠謀擔任領袖代表。張忠謀在會議上強調數位經濟「創新力是引擎,市場經濟是載具」,而數位經濟的創新與供應鏈其實都在 APEC 會員體,包括美國、中國、台灣、日本、韓國、新加坡;但這也會帶來包括失業問題及貧富差距的問題。

雖然在數位創新及數位供應鏈方面,目前還未受美中貿易戰衝擊太多,但美國宣布明年一月將針對中國出口至美國的 2,670 億貿易商品課稅,這一波課稅可能就會造成影響。所幸這次由張忠謀出使,成功與彭斯、安倍、李顯龍都進行了雙邊會談。會談後美日領袖都對談話結果發表意見,彭斯承諾將會把台美自由貿易協定計畫(FTA)帶回美國給川普總統;安倍則表示台日是共享自由、民主、人權與法治等價值的重要夥伴,還希望在觀光等領域深化經濟合作。

本屆 APEC,台灣以經濟體高標準的自由、開放、透明獲得各國肯定。圖/Harvepino@shutterstock

此外,張忠謀本次還接觸台灣在南太平洋的邦交國,而且台灣代表團是在極為對峙的氣氛下達成任務。因為中國在這次 APEC 公然設宴舉辦「中國太平洋島國領袖峰會」,以這個縮小版峰會誇示自己的影響力,但是台灣的 6 個南太平洋邦交國都沒有出席中國的晚宴。台灣方面擺出與之抗衡的雙部長晚宴,吐瓦魯總理索本嘉(H.E. Enele Sopoaga)、諾魯總統瓦卡(Baron Divavesi Waqa)、索羅門群島總理何瑞朗(Rick Houenipwela)以及吉里巴斯的代表都以出席的實際行動力挺台灣。

本次台灣代表團可以說在 APEC 取得優秀的成果,可惜這類外交工作有時被誤解為「台灣還不是靠美日澳撐腰」、「其實就是人家的看門狗」;這種理解是錯誤的。大國之間衝突產生的地緣政治波瀾,的確可能造成某國對地區小國的強力支持,但同時對手國也會增強壓力,小國並不是白白撿便宜的狀態。關鍵在於,小國自身要如何定義戰略立場,整飭好自己的體質,並且讓同盟擁有信心。倘若自己不爭氣,旁人也不會幫自己撐腰。

在本屆 APEC 上,台灣最大的兩項成果,是我們以經濟體高標準的自由、開放、透明獲得各國肯定,不僅富裕經濟體如美日在國際場合上公開表態讚揚台灣,同時我們的邦交國也對我們大力支持。如果純為表面上的金錢利誘,那麼不僅台灣不可能留住邦交國,就連美國提出的「印太倡議」、「印太透明倡議」都不可能成功;然而各國並不只是要錢,更想與自由民主的朋友保持長遠往來。在各國開始嚐到中國債務與經濟滲透苦果之後,這個趨勢就更加強化了。

但是這些政策趨勢,並不是沒有危機。如同斯里蘭卡、馬爾地夫都有親中派與反中派的對抗,台灣因為歷史因素、地緣政治因素,受到中國介入的情況更是名列前茅,而且是已開發經濟體中受害最深者。但即使在美國、日本、加拿大、澳洲、印度、歐盟接連譴責中國債務陷阱、經濟滲透、利用華為資訊設備進行情報竊取、假新聞等等,到現在台灣仍有相當勢力主張要在政治經濟上向中國靠攏,甚至與中國假新聞同流合污。

台灣是自由陣營在西太平洋的「守門員」,而非「看門狗」,比起聽話的狗狗,我們有更複雜的思想與立場選擇時的猶豫,這很正常。但是在世界情勢變化的此刻,我們想要怎樣的未來?是要與保障智慧財產的夥伴一起在數位時代走得更遠、與開放透明的市場一起在重要建設上互相提攜、與自由人權的國家一起在地緣政治上支持彼此的繁榮與和平,還是要選擇相反的選項?在這次 APEC 中,各國都不得不面對這個檯面化的尖銳議題;而我們必須做的事,便是把握新時代的經濟浪潮與戰略安全機遇。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:趙安平

Photo Credit:取自 APEC 臉書專頁

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