面對「雪崩式斷交危機」的卡達,後來怎麼了?──多邊經營的生存智慧,台灣也成「解圍」重要佈局

面對「雪崩式斷交危機」的卡達,後來怎麼了?──多邊經營的生存智慧,台灣也成「解圍」重要佈局

2017 年 6 月初,一位剛結束埃及旅行的台灣女生,預計搭乘卡達航空飛往卡達首都杜哈(Doha)的班機,再轉機回台灣。

但就在飛行前幾天,她得知卡達因為被埃及在內的多個阿拉伯國家「聯合封鎖」,所以無法按照原定計畫搭機。在一連串緊張與求助之後,這個女生最後只好再刷了一張 4 萬多元的機票,改搭阿聯酋航空的飛機回台灣。

這是朋友告訴我的故事,而這場旅行風波的故事背景,正是從 2017 年 6 月 5 日開始的「卡達外交危機」──在這場危機中,卡達先是在 24 小時內,連續遭受沙烏地阿拉伯、巴林、阿聯酋、埃及為首的 7 個國家斷交,接著又被逐出中東地區極為重要的「海灣合作理事會」(Gulf Cooperation Council,GCC)、斷交國並擴大為 10 國,同時被鄰近各阿拉伯國家實施經濟制裁、甚至封鎖其陸路運輸與周邊領空。

究竟是什麼事件,引發了如此劇烈的國際政治衝突?而事發到現在,卡達共做了哪些應對?甚至,卡達的重大應對措施之一,為何竟與台灣有關?

今天,我們就以卡達為中心,來聊聊中東的局勢:

卡達:強權之間慎走鋼索的富裕小國

卡達(Qatar),是位於波斯灣阿拉伯半島上的君主專制國家,位置正好就處於波斯灣兩大強權──沙烏地阿拉伯與伊朗之間。卡達是全球最大的液化天然氣出口國,也是前三大蘊藏國,而且憑藉富裕的油氣財產,成為世界上人均 GDP 前幾高的經濟體。卡達的主權基金,在全世界各地都有投資,持有資產估計有數千億美元。

雖然身為伊斯蘭遜尼派(Sunni)的阿拉伯國家,但卡達與什葉派(Shia)主政的伊朗,共享世界上最大的海上天然氣田「北方南帕斯氣田」(the North South Pars Gas Field),故不想得罪擁有強大軍力的伊朗。卡達與伊朗有密切的合作,甚至簽有雙邊防衛合作協議。

重視「中立性」的卡達,向來也與阿拉伯國家緊密交流:除了文化與地緣因素,經濟因素更是關鍵──卡達這個 260 萬人口的沙漠小國, 99% 的食物仰賴進口,水的儲存量也只夠應付 67 個小時。在斷交以前,卡達 40% 的糧食從沙烏地經陸路進口。此外伊斯蘭世界的朝聖需求,也是卡達必須與「守護聖地」(麥加,Makkah Al-Mukarramah)的沙烏地打好關係之重要因素。

在地緣政治上謹慎周旋外,卡達也長期與世界強權交好:卡達王室透過其驚人財力,與歐洲各國政要打交道、於公於私都保持著良好關係,更藉著「反恐戰爭」的機會,拉攏美國在卡達駐軍,讓美國成為卡達的軍事保障。美國在中東地區最大的軍事基地「烏代德空軍基地」就位於卡達。

普遍來說,台灣人可能多半對卡達不太認識,然而關注國際新聞的讀者,應該都聽過卡達最負盛名的媒體「半島電視台」。而更有趣的事實是,卡達的天然氣財富、主權基金等,如今都與台灣有著深刻的關係。這些我們在接下來會一一提到。

複雜區域局勢下、無可避免「選邊站」:卡達陷入地緣衝突的主因

我們先談談卡達與「泛阿拉伯陣營」關係急速惡化的原因。

許多論者認為關鍵在其「與伊朗交好」的兩手策略,在國際局勢變化下遭到反撲,不過其實不止於此:卡達在「海灣合作理事會」(Gulf Cooperation Council,GCC)之中,基本上向來不願扮演「聽話的阿拉伯小老弟」,因而從近年開始,已陸續與主導 GCC 的沙烏地頗有嫌隙。

由於卡達的國策是「區域的中立和平締造者」,因此近年在葉門、黎巴嫩、蘇丹、巴勒斯坦等地的區域衝突中,都能看見卡達「介入調停」,與區域內各種宗教或政治團體都保持接觸管道。

甚至,在擾動阿拉伯世界的「阿拉伯之春」事件中,卡達透過「政、金、媒」三大管道──外交工作、金融援助、半島電視台,在在都對當地政局有著深遠的影響。

卡達的目的,當然是增加其區域的「話事權」和「影響力」。只是這些舉措,不只從輿論上影響了區域的政治,有時也會因為「押錯寶」,而被掌權者認為是「支援叛亂團體」,更理所當然地惹惱了周邊的阿拉伯政權。

例如 GCC 自 2010 年阿拉伯之春以來,就頻頻敦促卡達「配合」阿拉伯盟國的方針──但由於卡達堅持不從,就此種下引發 2017 年斷交危機的遠因。

斷交風暴至今,卡達的應對

斷交風暴前後, GCC 提出的談判議題主要有幾項:關閉半島電視台、關閉土耳其在卡達的軍事基地、切斷與伊朗的關係、停止與激進團體交流⋯⋯等等。但卡達不只持續否認種種指控,在斷交後也堅持不對相關的復交條件妥協。

但前面提到,卡達的糧食、物資大量倚賴從沙烏地進口,斷交導致的陸上交通封鎖,嚴重威脅著卡達的糧食安全。該怎麼辦呢?

卡達的策略是──先全面倒向伊朗與土耳其,讓這兩個非阿拉伯國家幫助自己度過眼前難關。

但是,伊朗與其鄰國土耳其,分別在波斯灣的另一端,與(陸上相隔沙烏地、伊拉克、敘利亞)的國境之北。陸上交通的封鎖之外,空中交通的封鎖也影響甚大──由於巴林、沙烏地、阿聯酋正好環繞著卡達不臨海的國界線,在這 3 國均禁止卡達航空使用這幾國領空的情況下,進出哈馬德國際機場的飛行航線均嚴重受限,也讓杜哈的樞紐轉運功能大為下降。

換言之,卡達的海上交通成為關鍵:包括卡達最重要的經濟來源──天然氣出口在內,船隻能否成功「出海」,幾乎決定了卡達的生命線能否延續。

而這就必須看中東地區的兩大海洋要衝:荷姆茲海峽(Strait of Hormuz)與蘇伊士運河(Suez Canal)是否關閉。

荷姆茲海峽的兩端,是伊朗與阿曼:伊朗是卡達現在的盟友,阿曼則屬於阿拉伯國家──但「幸運」的是,阿曼並不屬於遜尼派或什葉派,其主政者是伊斯蘭第三大的宗派伊巴德派(Ibadi),且奉行較中立的外交政策。

至於控制蘇伊士運河的埃及,雖然與卡達斷交、更對卡達充滿敵意,但受限於國際公約,卡達船隻仍然可以在此通行。

所謂的「國際公約」,指的是 1979 年第二次中東戰爭後,埃及和以色列在列強見證下,簽署了和平協議,埃及承諾蘇伊士運河向全球船舶開放,只會(能)對宣戰國關閉水道。因此在非戰爭狀態下,卡達尚且不需擔憂交通問題。

但如果 GCC 與卡達的衝突繼續惡化,確實可能會發生波斯灣軍事封鎖、蘇伊士運河關閉,或直接進入戰爭狀態的情況。

只是這些情況發生的機率都很小:因為扼守卡達進出波斯灣的阿聯酋,其天然氣有 40% 是經由卡達供應的;而水道封鎖造成的能源危機,更會遭到全球能源消費國的反彈;至於直接開戰的話, GCC 的對手將不只是卡達,還有該地區軍事力量最強的伊朗──對 GCC 而言,升高制裁力道的成本實在太大。

「下重本」爭取的盟友,與川普的「髮夾彎」

卡達現在最重要的兩大盟友,就是伊朗與土耳其。 2017 年 6 月 5 日斷交當下,為了替卡達撐腰,伊朗與土耳其馬上調度物資,用海運與空運解決了卡達的燃眉之急。至於原本從杜拜來的產品,則經阿曼轉口進入卡達。

雖然剛斷交的時期,卡達全國曾爆發搶購物資的集體焦慮,但在盟友支持下隨即平息。

除了確保民生物資供應穩定外,卡達政府並透過其龐大的海外資產,向境內銀行體系挹注了 260 億美元(約新台幣 8,000 億元),確保其金融安全。隨後更砸下 15 億美元進行「外交公關」,促使與卡達貿易關係緊密的德法、有軍售大單的英國相繼表態「挺卡達」。

至於對全世界各國來說,其態度都可說是最為關鍵的美國,更是從「旁觀風波」到「表態相挺」。

 2017 年 6 月斷交潮當下,美國政府機構基本上在 GCC 與卡達之間不選邊站,而美國總統川普甚至在推特上,「自讚」 GCC 與卡達斷交,是他此前中東行宣揚「反對極端主義」的成就。

圖/截自 Donald J. Trump 推特

但到了 2018 年 4 月 10 日,當卡達埃米爾(卡達國家領導人的阿拉伯傳統貴族頭銜,或譯為國王、酋長、大公)塔米姆(Tamim bin Hamad Al Thani)親赴美國白宮拜會美國總統川普時,川普卻改口稱讚卡達的「反恐成就」,並對卡達向美國的軍購表示讚許。足見卡達強大的外交能力。

對於美國最重視的「區域安全」,卡達也不吝出資 18 億美元,主動協助升級烏代德空軍基地。

美國總統川普對卡達的態度,為何出現前後不一的「髮夾彎」?

原因是卡達的兩大盟友伊朗、土耳其,均為美國目前在該區域的戰略對手國;但如今美軍在敘利亞與伊拉克對「伊斯蘭國」(ISIS)的戰爭更加急迫,卡達看準時機,適時地「用軍購換友情」之外,也透過主動支持美國的反恐軍事佈局,向美國證明自己作為同盟的忠誠。

繼續「長袖善舞」,等待制裁的轉機

卡達埃米爾在「穩住」美國之後,更繼續馬不停蹄地鞏固盟友交情:

例如,土耳其近來受到美國加徵鋼鋁關稅影響,導致里拉暴跌,卡達埃米爾馬上飛到土耳其首都安卡拉,宣布高達 150 億美元的對土經濟援助。儘管土耳其仍躲不掉美國「調整全球貿易規則」的風波,但有了卡達援助後,也算是暫時化險為夷,卡達自己也趁機強化了對土耳其的合作。

而除了軍事安全、民生物資與天然氣貿易,人口不多的卡達在封鎖後,也非常需要勞動力。尤其 2022 年世界盃足球賽將在卡達舉辦,境內交通、旅館、比賽場地的大量建設需求,急需外籍勞動力來完成。

卡達外籍勞工主要來自印度、尼泊爾與菲律賓,在斷交危機之後,菲律賓宣布暫停對卡達輸出勞工,並且考慮將卡達境內約 20 萬的菲律賓勞工撤離。但卡達隨後安穩了局勢,避免了大規模撤離的最壞局面。卡達埃米爾也計劃在 2018 下半年訪問菲律賓,修復外交危機帶來的影響。

至於卡達與 GCC 的關係,能夠修復嗎?短期之內或許無法與斷交國全面復交,但卡達寄望於在科威特的調停下,軟化局勢──科威特有豐富的石油資源為後盾,於冷戰時期周旋於蘇聯、美國兩大強權之間(直到兩伊戰爭後,伊拉克「意外」動武侵略為止)。它與卡達相似,向來樂於在國際衝突中,為他的阿拉伯兄弟國家們,扮演調解者的角色。因此卡達前埃米爾馬哈德(現任埃米爾塔米姆的父親),正積極運用私人關係,在科威特穿針引線。

從前面的敘述中不難看出,卡達奉行外向、多邊的外交政策,讓它不致因為過於傾向特定國家而受制於人。這個「長袖善舞」的策略,雖直接造就了其被鄰國斷交封鎖的危機,但如今卡達仍持續以此方針,試圖解除困境。

長期而言,這場封鎖會持續多久、各國政要會採取什麼行動,一切都還很不明朗。但卡達正一邊繼續強化與土耳其的關係,同時努力提升與「非阿拉伯盟友」的邦交──包括伊朗與以色列。

至於經濟封鎖必然帶來的短期衰退,卡達則透過進入全球投資市場以及多角化的經營、佈局來填補。

說到這裡,接下來我們就要將視角帶到東亞,並且將看到台灣在卡達的佈局中,扮演的重要角色:

卡達與東亞的關係:資源與市場的巧妙互補

面對斷交帶來的短期經濟衰退,卡達除了動用政府資產來穩定經濟,還宣佈天然氣增產 30%。

其實,卡達本來就有天然氣增產的計畫──儘管已經是全球最大天然氣出口國,但面對澳洲與美國的追趕,卡達仍然需積極爭取天然氣訂單。此外,由於全世界能源轉型的需求,供應穩定、污染較少的天然氣成為「轉型期」的重要能源,全世界天然氣需求量,近幾年不斷有驚人的成長。

卡達鎖定佔據液化天然氣交易市場 60% 的東亞各國,作為重要的客戶:日本在福島事件之後,已經向卡達簽訂更多的天然氣採購長約;中國則因為貿易戰,將美國進口液化天然氣列入關稅清單,因此中國的需求缺口也轉向卡達,目前中國各大石油公司,正與卡達積極磋商增加進口事宜。

至於台灣,雖然每年液化天然氣的進口量比不上中國的 3,829 萬噸、韓國的 3,750 萬噸,但也已經成長到 1,633 萬噸。對卡達而言,同樣是極為重要的市場。

目前,台灣的液化天然氣,約莫有三成進口自卡達,總量約 400 萬噸。但台灣目前的能源政策以「非核家園」為主軸,在「無核減煤」的政策方向下,預計在 2025 年,要把天然氣發電從現在的 33% 拉高到 50% ──卡達與台灣簽訂的長約到 2032 年才截止,原本的交易量已經不小,未來 10 年之內還可能有 1,000 萬噸以上的驚人成長潛力,因此對卡達而言,台灣是不可或缺的重要客戶。

除了天然氣,卡達在金融領域,也與台灣展開前所未有的密切合作:在台灣行政院於 2018 年 6 月公布,新一輪的《金融發展行動方案》中,其中「發展債券市場要項」(連結簡報中第 21 頁),就提到「伊斯蘭固定收益證券」的開發,而第一個「被吸引」來台掛牌的大戶,正是卡達。

2018 年 4 月,卡達的國家主權債券,在台灣市場掛牌上櫃,發行金額高達 60 億美元(約新台幣 1,800 億元),旋即被台灣投資人搶購一空,也充實了卡達的「銀彈匣」。卡達財政部次長 Mr. Abdulrahman Jolo 指出,此次在台發行債券成功,「加深了卡達政府與亞洲投資人、以及亞洲資本市場的連結,並大幅提升本債券申購投資人的多樣性。」

卡達在東亞的佈局,向來以能源訂單為主,但其在台灣債券市場的成功,讓卡達在金融領域找到了新的施力點。繼台灣之後,卡達的「新盟友」是韓國,主因是隨著中國企業債券違約率攀升,使得韓國投資人的目光,也開始轉向中東的短期債券市場。

儘管卡達的斷交危機還沒落幕,信用評級卻表現不差(AA-),這讓卡達更有機會,透過國際資本市場,找到更多「靠山」。

強鄰環伺下,中等強國多邊佈局的生存智慧

在斷交事件之後,卡達過去作為「阿拉伯世界調停人」的身份,顯然黯淡了不少,但是卡達卻強化了其在「非阿拉伯國家」之中的名聲──不論是伊朗、土耳其第一時間馳援的民生物資與軍事撐腰、西歐國家的外交聲援、東亞國家的大筆訂單、美國的戰略保障⋯⋯種種成績都證明,卡達「放眼全球」的多角化佈局,成功化解了其燃眉的危機。

甚至就在筆者撰寫此篇文章的當下,卡達埃米爾塔米姆正偕德國總理梅克爾,在 9 月 7 日宣佈:卡達將投資德國 100 億歐元,建立液化天然氣接收站──這又是一個卡達的外交佈局。

讓我們重新溫習一下卡達的狀況:卡達的命脈,在於其軍事安全、能源貿易、民生物資、勞動力。

作為全球第一的液化天然氣出口國,卡達擁有全球數一數二的人均 GDP。但是這個中等強國,偏偏座落在今日全球政局最複雜的區域,並夾在向來互有冤仇的兩大國(沙烏地與伊朗)之間,必須拉攏美國,才能在軍事上獲得脆弱的安全保障;又其雖然是富裕的出口大國,但糧食、飲水等資源均要仰賴進口,且其建設與產業發展均需要大量外籍移工──卡達的狀況聽起來,是否在許多方面,都跟台灣有著異曲同工之妙?

卡達更可說是阿拉伯世界,唯一擁有(相對)自由媒體的國家──在許多阿拉伯人的眼中,卡達媒體就是「亂源」,卡達教育經常「脫軌」,卡達外交非常「反骨」。現在亦有許多人說:阿拉伯弟兄血濃於水,為什麼卡達不與其他海灣國家同聲一氣?要不,現在低頭認錯接受條件,「回歸兄弟們懷抱」,問題不就解決了嗎?

但海灣國間的恩怨情仇,與卡達政府的選擇,自非三言兩語能夠道盡:波斯灣地區的歷史極為複雜,受殖民經驗的影響,更讓各國走上不同道路──在海灣各國中,杜哈與利雅德(沙烏地首都)的關係尤其難以修復,不只因為兩國有著漫長的歷史情仇;掌權不久的沙烏地沙爾曼親王(Mohammed bin Salman)那強硬且難以預測的作風,也是個阻礙。

而儘管處境如此艱難,「斷交危機」又如此驚險,卡達仍然挺過來了。

在各國評論者眼中,卡達靈活的外交手腕、多樣的經貿佈局、深遠的戰略安排,讓它不只是單純地遵循「事大主義」,更力求在各國間巧妙維持平衡。而這樣的策略,讓它能夠在分散風險、化解立即的危機之餘,還能持續努力為自己贏得國際信用、以及未來更長遠的發展空間。

執行編輯:賴冠穎
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:Shutterstock

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