你知道聯合國等國際組織,正在快速的「中國化」嗎?──兼論台灣外交人才培育的困境

你知道聯合國等國際組織,正在快速的「中國化」嗎?──兼論台灣外交人才培育的困境

在七月第一週眾多的國際新聞裡,有一則特別吸引我的目光。

「中國大陸農業農村部副部長屈冬玉,在六月底當選為聯合國糧食及農業組織(FAO)的秘書長,是首位來自中國大陸的人員出任此職位。這個新職位的任期,將從 2019 年 8 月到 2023 年 7 月⋯⋯。」

屈冬玉當選之後,從中國大陸外交部長王毅的官方新聞中可以看出,北京政府正有策略地、不斷擴展其在國際組織中高階職務的人員及影響力,王毅甚至特別高調地「曬恩愛」,感謝非洲國家的支持,才能讓屈冬玉打敗其他由歐美國國家支持的候選人。

圖/中國大陸外交部

聯合國農糧組織,重要嗎?

聯合國糧食及農業組織,是不是一個重要的國際組織?我的答案是:「很重要」── FAO 成立於 1945 年,為聯合國(大會)旗下的專門機構,主要的職責是引領國際社會消除饑餓、幫助開發中國家實現農業、林業和漁業現代化和發展,甚至擬定、撰寫食品法典等。

這些工作,對於全世界國家的糧農政策交流、標凖制定、資訊統計等方面,都具有重大的影響力。舉例而言:當世界各國常常因為農業產品進出口標準不一致產生貿易爭端,在世界貿易組織爭執不下時,彼此所能夠依循的基準與規定,FAO 都有重要的影響力──例如前述的「國際食品法典委員會」,就是由FAO 和世界衛生組織(WHO)共同建立一套通俗的食品國際標準體系,專門協調全世界政府間的食品標準。

正因為這個組織重要,才如此吸引我的目光。試想在任何一個組織裡,一個小團體如何快速擴張自己的影響力?我認為答案有兩個:第一、是人;第二、是錢。人數的增加,自然而然地會增加所代表的投票票數、以及影響團體價值觀的形塑;錢,作為組織裡運作不可少且核心的基礎,出資方通常也能握有更高的話語權與決定權。

而近年來,北京政府正前所未有地在「人」和「錢」上,加速影響聯合國這個組織:

幾乎每一年,都有一位中國大陸籍的員工「入主聯合國」

這次屈冬玉的當選,引發了許多外媒的關注。根據外媒統計,加上屈冬玉,目前在任的共有 6 位中國大陸籍的官員,掌握了聯合國旗下的重要國際機構:包含國際民航組織(ICAO)秘書長柳芳;聯合國工業發展組織(UNIDO)秘書長李勇;國際電信聯盟(ITU)秘書長趙厚麟;世界銀行常務副行長、首席行政官楊少林;聯合國主管經濟和社會事務的副秘書長劉振民。

從 2013 年,首見中國大陸籍官員進入聯合國要職── 2013 年當選的聯合國工業發展組織(UNIDO)秘書長李勇(他在 2017 年獲得連任至 2021 年)──算起,到今(2019)年為止,6 年來,幾乎每一年都有一位中國大陸籍的員工,擔任聯合國專門機構的重要主管職務。
 
接著,從錢的角度更是如此:根據聯合國新聞稿裡的內容, 2018 年召開的聯合國大會行政及預算委員會,通過了 2019 年至 2021 年各成員國分攤聯合國常規預算的新比例──從 1980 年代一直穩居聯合國費用出資分攤比例第二名的日本首度跌至第三名,由中國大陸上升到第二

北京政府正透過「人」與「錢」雙管齊下,在美國總統川普高喊單邊主義及退出各種組織時,加速了影響國際組織的進程。

當然,「國際組織中國化」,或許是一個過於誇張的描述,但我認為這樣的發展方向長遠而言,對台灣來說是一個非常需要擔心跟警惕的狀況。

「過去的模範生」──北歐三國

在任一個協調各方的平台型組織裡面,各方團體自然多會無所不用其極地將「自己人」送入權力運作核心──人本來就是主觀和自利的,何況如果涉及到國家利益,在世界權力的中心(聯合國)時,更是如此。

各國為了在聯合國核心內部,爭取更大的影響力和決定權,也無不希望能將自己人推舉為高階官員,除了增加實質影響力,也是國家的面子以及「軟實力」的展現。

目前,聯合國裡的員工(包含基層與高階職員)國籍數量前三名,依據聯合國人力資源部門截至 2017 年的統計,第一名是美國、約有 5200 人;第二名是法國、約有 4300 人;第三名是蘇丹、約有 3600 人──但如果把聯合國員工數限縮在「高階官員」,結果將十分不同,員工總數多的國家,影響力並沒有想像中的大(例如蘇丹)。

同時在實務上,儘管「聯合國秘書處」名義上是聯合國的最高行政機構,負責聯合國各項日常營運工作,但平日真正掌握核心政策、國際影響力的單位,卻多為秘書處的「下屬單位」。例如:「方案規劃和預算司」,「聯合國人權事務高級專員辦事處」、「人口司」、「農業與糧食規劃署」等。

而若將聯合國秘書處與下轄機構裡的高階官員,與該國的人口比例相比,前三名突出的國家是瑞典、挪威、芬蘭──它們有著最多的聯合國高官。這些國家在聯合國官員席位中的佔比,均超過其人口佔比 20 多倍。這也往往象徵著他們不僅是已開發國家,在民主素養、教育水平、政府清廉度、教育程度等方面,更堪為各國表率。(因此其代表容易受到各會員國認可與推舉,出任官員)

關於這點,我在聯合國曼谷辦公室時,同樣感同身受:掌握大量預算跟資源的聯合國開發計劃署(UNDP)、聯合國人權事務高級專員辦事處東南亞區域辦事處⋯⋯等,清一色都是來自北歐的官員。

在實務上,儘管「聯合國秘書處」名義上是聯合國的最高行政機構,負責聯合國各項日常營運工作,但平日真正掌握核心政策、國際影響力的單位,卻多為秘書處的「下屬單位」。圖/Shutterstock

中國大陸的「鋭實力」強勢進駐後,台灣空間只會更小

然而,如今隨著中國大陸「鋭實力」的增加,我認為未來出任聯合國等國際組織高階官員的中國大陸籍人士,將會越來越多──而他們與其說是「眾望所歸」,恐怕不如說更代表著中國在國際上的政經影響力。

而這樣的趨勢背後,真正的警訊更在於聯合國內部的價值觀與發言權,會隨之逐漸轉移:中國大陸(北京政府)的目標,不只是與美國間爭奪「國際舞台發言權 / 曝光度」而已;更重要的是,透過更大的國際組織影響力,試圖「重新定義全球治理的原則」──利用前述在各大國際組織的高階領導職位,來宣傳「黨中央」的準則與價值觀,甚至逐步取代美國在第二次世界大戰後與歐洲國家共同建立的遊戲規則,這才嚇人。

就算上述情況只是「杞人憂天」,但很實際地說:當中國大陸在越來越多國際組織,實質掌握了行政權甚至決策權,我實在很難想像這些國際組織,會對台灣採取更友善的態度;台灣在未來,還會有任何機會「突破重圍」以「觀察員、邀請嘉賓、旁聽列席」等方式參與相關會議或機構嗎?我更擔心,到時候甚至連不具政治性,單純事務性的工作,也會因此遭殃。

為什麼台灣的外交人員,這麼難以進入國際組織?

說到這裡,順便談談台灣在國際組織上的外交困境:前述中國大陸北京政府的打壓,自是其中一個重要原因;但台灣外交人員本身面臨的諸多挑戰,同樣不可小覷。

培養一個國際組織人才,其實十分困難。就我個人的觀察,要進入具代表性國際組織的渠道,主要有兩個方向:第一、高度政治性的職務;第二、高度專業性的職務。

「高度政治性」職務,主要指的是各國駐聯合國或專門機構的代表團。這當然要有聯合國或該機構的會籍或資格才有可能,台灣在這方面自然也難有機會;但「高度專業性」職務就不同了,它指的是在各個領域裡,專業知識趨向的職務──例如聯合國和各國際機構旗下組織包羅萬象,舉凡經貿、農林漁牧業、刑事、航空、衛生⋯⋯等,其實都有很多的機會。而這些人才的培育,通常也都需要很高的時間成本與學術累積。

台灣其實從不缺人才,例如現在就有不少台灣人在世界銀行擔任分析工作、或在世界貿易組織擔任仲裁相關的工作等等。然而,對台灣的「外交人員」來說,不管學經歷再優秀,卻往往很難透過此方式,進入國際組織擔任高度專業性工作,技能發揮所長、又能為台灣兼顧外交工作。這是為什麼呢?

最真實的原因之一是:「被繁雜的日常瑣事,消耗掉太多時間精力。」

明顯的例子是,每當我與在日本、新加坡和美國的外交官朋友聚會時,他們最難以理解的就是台灣外交人員「急難救助」的職務,為何到了幾乎「包山包海」的地步;我一位熟悉狀況的外籍朋友更常苦笑地說:「你們的外交部門,感覺更像旅行社或保險公司」。

我在台灣外交部的朋友,也常苦悶地說著自己在駐外單位遇過的各種荒謬事情,台灣人出國彷彿是個嬰兒,找不到路、出門沒有帶現金、遇到大雨等,都「需要駐外單位協助」。

當然這也連回「台灣特色的民主制度」──國人如果對外館的「服務不滿意」,便動輒聯絡國內民代關切,或直接到媒體、網路「爆料」。這也造成許多駐外人員裡外不是人,隨時面臨著「瑣事纏身、內外夾攻」的壓力。如此怎麼會有心思經營「外交」的「本質」 — 處理雙邊 / 多邊的外交關係(談判,交涉政務等),以及辦理領事事務(辦護照、公證文書等)?遑論培育菁英到各大國際組織裡?

日本與韓國的企圖心

回到主題:中國大陸正積極增加其在國際組織的影響力,或許有其「特別的」背景、脈絡與手段;但其他亞洲國家,例如鄰近的日、韓,卻也同樣積極地在聯合國等國際組織,爭取更大的話語權和影響力。

根據我自己在曼谷的聯合國亞太總部工作的經驗,當時最大的體悟,就是「日本跟韓國的企圖心」。在曼谷的辦公室裡,我明顯的感覺到日韓兩國政府,大力地培養青年國際外交人才──從大量的產學合作、政府補助,都可以看出這兩國政府很用力地在將自己國家的青年菁英,送進聯合國等國際組織裡。

例如當時,我辦公室的(日籍)主管身兼日本知名學府的教授,因此每年都會有他的學生前往辦公室實習。而日本政府也會給予最基本的住宿、機票補貼,讓青年不必煩憂生計──類似的情況,在韓國也是如此。

我更訝異日本和韓國,均如此奮力地爭取聯合國在其境內設立旗下組織或區域辦公室:之前我在開視訊會議時才赫然發現,原來聯合國亞太經濟社會委員會的亞太總部(曼谷),下面還設了一個「次區域辦公室」在仁川;現在於仁川的國際新城園區裡,還有「亞太經社會亞太信息和通信技術促進發展培訓中心」(ESCAP Asian and Pacific Training Centre for Information and Communication Technology for Development)、「聯合國國際減災戰略秘書處東北亞地區事務所暨國際防災研修院以及聯合國國際貿易委員會」(UNCITRAL)亞太地區中心、聯合國綠色氣候基金(Green Climate Fund)秘書處等。

而日本也掌握了幾個極為重要的國際組織辦公室,包含國際貨幣基金組織亞太地區區域辦事處;聯合國人類住區規劃署及聯合國大學等。

「先天」受限,「後天」更要急起直追

這些國際組織的進駐,就像知名外商企業進駐一樣,會直接帶來就業機會、產學合作,及實質的國際交流。所能帶來的資源跟長期影響力,當然也不言而諭。

從最基本的外交人才培育來說,我自己當過學生,但很多海外的國際組織並不提供實習學生薪水,若該國際組織的辦公室位置在紐約、日內瓦、布魯塞爾或倫敦⋯⋯,那天價的生活費用及機票錢,確實會讓很多有志前往國際組織實習的學生卻步。

但關於這點,日本跟韓國除了積極爭取相關組織到國內「設點」,解決此問題外,更會由政府相關部門負責,只要學生申請上代表性國際組織實習機會,即提供基本機票及食宿補助;各大學裡面,也有常規性的申請系統讓制度得以延續,學長姐可以帶著學弟妹經驗傳承。

我記得當時還想過,這樣的補助費用算高嗎?如果政府每一年補助十個學生到國際組織實習,只要有一個學生成功地留下來在該組織工作、甚至擔任高管,那麼年復一年下去,這些國家的影響力,會是用金錢可以衡量的嗎?

很遺憾的是,在台灣,絕大多數學生不只必須單打獨鬥、在沒有任何校方或組織協助下靠自己申請外,即使成功申請上相關機會,要尋求政府補助,更經常因部會的繁文縟節或拘泥規定而碰壁──

例如,我自己嘗試申請過政府部門的外交人才相關補助項目,但由於不少單位每年申請的時限都是固定的,卻與很多國際組織公布錄取的時間完全對不上,根本無法來得及在規定交件時間內附上錄取證明──這直接讓補助形同具文,學生根本連申請資格都不可能符合。這樣的規定,難道不是用部會以自身作業方便的角度考量,「期待各大國際組織配合」嗎?

即便可以申請,之後要繳交給部會的報告,也大多只著重於「如何提升台灣的能見度」,這彷彿是要求申請者要十八般武藝地「高調」展現、或者去靜坐抗議,才能合乎「提升台灣的能見度」這項補助標準。補助一個敲鑼打鼓的「宣達團」會比低調且持續性地送學生進國際組織扎根,來得有意義嗎?

或許,我們目前的外交人才培育方向,太過著重於「表面的國際參與」跟「短暫的國際能見度」了──但這些都不是在國際組織裡能夠站穩的核心重點,每一個個別的經驗在此模式下,也都難以累積與傳承。

從一則短短的國際新聞,我看見了國際政治或許很快就要經歷翻天覆地的變化。也看到當中國、甚至亞洲各國都早已長期佈局,更決心填補甚至取代過去美國所帶領的國際政治遊戲規則時,衷心希望台灣也能急起直追,不要仍是坐等「世界看見台灣」,甚至被迫淪為魚肉的角色。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:維基百科

未來人才行前準備