經濟指標名列前茅、教育素養不斷進步──前景可期的東南亞,為何就是容不下「民主」?

經濟指標名列前茅、教育素養不斷進步──前景可期的東南亞,為何就是容不下「民主」?

一人一票制是最難操作的政府形式。它的結果難以預料。──李光耀,1984 年 12 月 19 日

武力從未真正離開東南亞

2006 年 9 月 19 日,晚餐後接近 10 點,我在曼谷的旅館房間裡看著電視上的新聞畫面。BBC 報導,坦克車開上曼谷街道,軍事政變正在進行。身為經驗豐富的泰國觀察家,經常有人問我,看似民主的泰國,有沒有可能再度爆發軍事政變。

圖/flickr@Sarah CC BY 2.0

這種可能性很容易令人質疑;畢竟,上一次政變發生在 15 年前,而且從那之後,歷屆選舉都回歸正常,並在沒有軍方介入干涉的情況下,屢次推翻平民領導的政府。循序開放的基本政治邏輯占了上風。我早該料到這一點。

軍事政變不需要混亂與無法預測的民主過程,便能重新設定政治方向。泰國擁有漫長的軍事政變史,大多為時短暫、未造成傷亡,軍隊的例行公事是進駐城市,等到願意配合的新政府成立之後才撤兵,而且一開始就已安排好一切,讓自己在政變結束後自動得到特赦。

他們甚至還有年代久遠的美製 M41s 特種坦克,政變期間常見於各大街道。在這個宜人的 9 月夜晚,那樣的情景看起來是如此無害,以致一些外國遊客悠閒地穿梭坦克之間,還與它們自拍。這場政變儘管沒有流血場面,但在 2006 年並未解決任何事情;只促成草率擬定旨在限制從政者權力的憲法,然後開放公投,並在略過半數的選民支持下拍板定案。

8 年後,分裂的政治勢力癱瘓,血腥僵局持續了數個月,泰國軍方於 2014 年 5 月 22 日再度介入,這是 82 年內第 18 次。同樣地,受約制的憲法起草並送交公投。雖然投票人數不多,憲章還是再次通過了,其中贊成票占 61%,比半數略多了一些。

軍方禁止宣傳活動,也未積極確認選民已讀過冗長的憲法草案,讓非民選的上議會占盡利益,並且準備好推派一位非民選的總理。

無論我們多想替民主治理形式與人民主權的發展喝采,武力從未真正遠離東南亞的政治圈。以一個社會與物質大幅進步、經常在經濟成長與投資排行榜上名列前茅的區域而言,為何會有這麼多國家在衡量自由與良好治理的國際指標中吊車尾? 為什麼這個地區至今仍為了民主過渡而掙扎?

 不可否認地,與世界上其他地區犧牲自由與權利以掌控法律與秩序、蠱惑民心的民粹派政客相比,緬甸的翁山蘇姬與印尼的佐科.維多多,堪稱新興民主國家的模範領袖。然而,在鞏固權力的過程中,兩位領袖均顯露出對人權議題令人憂心的遲鈍,以及通融既得利益的傾向。

例如,印尼總統拒絕特赦死刑毒犯的所有請求;國際社會對於羅興亞穆斯林少數族群在緬甸若開邦的困境表示擔憂,但在人權主義者眼裡,翁山蘇姬一直悶不吭聲。然而,兩位領袖卻都對強大軍隊勢力的威脅反應敏捷。限制權力與政治空間的硬實力(hard power)(註一)時代來臨。

民主改革為時短暫

如果說 90 年代是東南亞改革與政治變遷的時期,那麼 21 世紀最初的 20 年所見的成果可說令人大失所望。擺脫了 97 年亞洲金融風暴的東南亞各國,解決了國內政治問題,享受發展與投資的急速復甦,讓人們對穩定與繁榮抱持高度期望。

在印尼與泰國,軍方停止干政;在緬甸,軍方面臨越來越多服從平民政府的壓力。到了 21 世紀初,印尼、馬來西亞、泰國與菲律賓地區大致由人民選出的政府,學會回應人民的需求,並開始探究不平等與貪腐盛行的根本原因。

可惜的是,這種建設性的改革大多為時短暫。原因在於,多數的東南亞國家,精英內部惡鬥導致政治對立,貪腐惡習無所不在,貧富差距更躍升至警戒層級,進而引發暴力衝突。民選政府未能解決已急遽惡化的不平等問題,使選民偏向承諾犧牲自由與人權以採取堅決行動的民粹領袖。

同時,軍方在泰國重拾權力,在緬甸的民選政府治下持續握有政治權勢,在印尼奮力奪回維護國家安全的角色。人民力量革命推翻菲律賓總統馬可仕、在東南亞掀起抗爭與革命浪潮的 30 年後,一位允諾大規模掃除罪犯、必要時將廢除國會的強硬市長,在總統大選中贏得壓倒性的勝利,而馬可仕之子邦邦.馬可仕(BongBong Marcos),差一點就登上副總統的位子。

人民力量革命推翻菲律賓總統馬可仕。圖/維基百科

民主政體,為何在東南亞始終難以建立?

世紀前 20 年間,剛好是我的記者生涯後期,期間我在《遠東經濟評論》先後擔任主編與總編輯。之後,我住在港口景觀有如風景明信片般美麗的香港,已經不再是新聞界的記者。然而,編輯的職務引領我走過東南亞的權力走廊,在這當中,我與印尼總統分食可頌麵包、與馬來西亞總理共進午餐,還與泰國總理進行激烈的司法角力。

到了 2004 年,隨著短視的美國東家決定關閉雜誌社,加上決定投入調停工作,我開始長年經營政治人脈,並面臨到無限權力的殘酷現實與矛盾限制。

這段期間,我心中反覆出現的主要問題是,民主政體及其有益於社會的所有表象,為何在東南亞如此難以建立?真的是因為社會改革實在跟不上政治變遷的腳步嗎?我想不是,因為東南亞人民的教育水準、見識素養與經濟狀況,比我在 70 年代晚期初次來此所見到的還要進步。不同於長期受衝突所苦的非洲與中東地區,東南亞在過去 30 年裡經濟持續成長與發展。

緬甸或許是東南亞最貧窮的國家之一,但根據官方資料,當地的識字率接近 93%;印尼、泰國與菲律賓的比率也在同一水平。然而,東南亞雖然達到這些顯著進步的指標,卻也存在著嚴重的時間扭曲。通常,社會與政治階級越高,思想就越落後。在這個區域,當權者似乎把政治改革視為一種威脅。

舉個例子,在泰國,保守勢力,即支持君主制的僵化官僚與軍隊精英,在整個 90 年代都與政府維持不穩定的同盟關係,並滿足於這樣的局勢,期間沒有一個民選領袖有能力贏得明顯多數的支持及挑戰現狀。

但是,以企業家身分轉戰政壇的塔克辛在 2001 年打造一黨執政的政府,並開始履行對強大民意所做的承諾時,他非但未接受主權在民的清楚表徵,反而出於本能地去破壞它。在馬來西亞,占多數的馬來族群始終意圖保有經濟特權,因此當以都市為據點的多元種族反對勢力在 90 年代晚期崛起、挑戰他們壟斷權力時,他們竭盡所能地利用刑法與王室權力詆毀對方的領袖。

馬來西亞是近年來透過刑事起訴與不可理喻的《國內安全法》,極有效地抑制主權在民言論的國家。2016 年 8 月,政府更通過新的《國內安全法》,讓警察可以不經上級指令就合法拘留任何人,而當局也可在任何地區宣布戒嚴,並以對抗恐怖主義為由,暫時取消所有公民權。

總理還成立專屬的準軍事部隊,加強執行新立的《國內安全法》。2016 年,安華在吉隆坡郊區的監獄牢房中,哀悼著他口中的「災難性失敗,這個以穆斯林為多數的國家擁有多元宗教,原本應該要成為多元民主的耀眼典範,如今卻淪為獨裁的盜賊政體」。

安華。圖/維基百科

硬實力會得到強化,是因為民主改革的制度薄弱。東南亞的政治精英隨時處於變動狀態,總是企圖以低廉代價取得更高的地位與更長的掌權時間;他們多半在變化無常的政治環境中運作,在這當中,體制薄弱,操作空間寬闊。

政治改革與其他漸進的改變形式一旦真的實現,傾向受人格力量所推動,而非經由持久的制度變遷所鞏固。2003 年在強人總理馬哈迪之後繼任馬來西亞總理的阿布都拉.巴達威(Abdullah Badawi),選擇不使用司法力量來處置批評人士。他釋放安華,並允許其率領的反對黨繼續發展。

馬來西亞似乎暫時脫離了獨裁主義的枷鎖。但是,巫統逐漸失去民心,政府也在 2007 年的選舉中大輸了 2/3 的多數選票。不久,阿布都拉在 2009 年被迫下台,此後,當權者便不斷利用司法來壓制反對黨。2015 年,安華被控犯下雞姦罪且證據確鑿,再度入獄。

像這樣政治體制有欠嚴謹的例子也可見於菲律賓,當地的民選總統任期為 6 年,往往現任的總統促成首波的開創性改變與改革後,寡頭政治的現狀便展開反撲,停滯期緊接而來,而當下一屆總統大位的潛在競爭者爭相破壞現任總統的政績,又開啟了漫長、緩慢且具破壞性的衰退過渡期。繼位者一上任,前任當權者便要面臨各式各樣的侵吞竊取罪名指控而被送入監牢。

相較於世界上其他連年經歷政治紛亂與人民抗爭的地區,東南亞由於體制異常欠缺連貫性,進步的速度敬陪末座。在拉丁美洲,除了少數知名例外,暴力政變與反政變盛行的迷失年代在 80 年代告終,留下了持久的穩定民主統治。

奈及利亞、迦納、甚至盧安達等國家,儘管好發西非著名的部落或宗教內戰,但血腥殺戮已被脆弱卻值得尊敬的民主政府所取代。有別於地處偏遠且經濟自給自足的拉丁美洲,或是對全球供應鏈不甚重要的西非地區,東南亞的存在舉足輕重。這個區域在全球投資與製造產能方面占有可觀比重,也橫跨貿易與交通往來的重要航線;那麼,又是什麼使它淪為世界政治發展最落後與終年動盪的地區?

塔克辛:東亞國協領袖?民粹主義支持者?

在可說是議會民主高峰時期的 90 年代,我住在泰國,當時,羸弱的聯合政府成立,經歷過屢屢受到控制、架構鬆散但大致還算公正的選舉,塑造統治者由人民決定的假象。自警察轉為電信業大亨的塔克辛在 2005 年連任後,在議會贏得絕大多數的支持,組成近代第一個一黨執政的政府,讓許多人認為泰國民主已臻成熟。

在大家眼中,他是替多數人發聲、承諾低利率貸款與全民健保制度的領袖。對於像泰國這種沒有公辦保險保障的國家,塔克辛提出民眾每次就醫花費不到 1 美元的醫療照護補助政策,實屬創舉。

塔克辛利用他自創、名為「塔克辛經濟學」(Thaksinomics)的民粹主義品牌,在範圍更廣的鄰里街坊中建立起形象。塔克辛是客家人後裔,在清邁開設巴士公司的本地政治家之子,他親和力十足,外表年輕,臉上總是掛著微笑,擔任外交部次長時令許多同仁印象深刻。

他在新加坡特別受到歡迎,而同為客家人的李光耀也對他極有好感。我在 2000 年與繼任李光耀新加坡總理大位的吳作棟見面時,他談到了許多事情,還暗指塔克辛可能成為東南亞的新領袖。「我認為,塔克辛會是一位能幹的東南亞國協領袖,」他說,「我支持他,當然,他自己本身就是個行動主義者。」

吳作棟。圖/維基百科

正因為塔克辛是衝動的行動主義分子,他並未成為賢明的東南亞新領袖。保守勢力的憎恨逐漸加深,使他備感威脅。「時事評論家輕蔑地譴責我們的政策,將它稱為民粹主義政策。」2003 年,塔克辛在馬尼拉向一群企業高層如此表示,「我必須坦承,我很困惑。民粹主義政策,顧名思義一定是深受人民歡迎的政策。人們喜歡它,因為他們認為它可以帶來好處。所以如果他們喜歡這個政策、又從中獲益,那這項政策哪裡錯了?」

保守派對於塔克辛的魅力可能使國王光環黯然失色感到不安。2005 年,我在塔克辛順利連任前夕拜訪其黨部時意識到這件事,我在那裡發現一張放大的黑白照片,照片中,塔克辛彎腰讓年長的農婦替他掛上編織花圈。其實,這幅景象是在模仿蒲美蓬國王著名的照片。當時與我同行的一位泰國記者看到照片後臉色發白,直說大事不妙。

之後,塔克辛濫用權力,操縱企業圖利家族,他宣稱被控逃稅是遭人陷害,卻屢次在法庭上遭到起訴與定罪。這一切在抗爭不斷、民主體制遭到擾亂與軍事統治強行運作的迷失年代裡達到最高點。如同義大利的貝魯斯柯尼(Berlusconi)(註二),塔克辛利用選民的授權為所欲為,在商場上名利雙收。

早在第一任總理任期內的 2002 年,他就拒絕聽從任何指出施政不當的建議。在例行參加的廣播節目上,他抱怨造謠者的行為,還擔心計程車司機與顧客的八卦閒聊會影響輿論;也直言不諱地推崇馬來西亞馬哈迪與新加坡李光耀的軟性獨裁作風。

塔克辛將我的兩位朋友、也是《遠東經濟評論》的通訊記者羅德尼.塔斯克爾(Rodney Tasker)與肖恩.克里斯賓(Shawn Crispin)驅逐出境不久後,接受我的訪問時表示:「強而有力的領導地位很重要。我知道這對民主有好也有壞,但我需要採取激烈手段,否則不會有任何改變。我必須強勢。」

21 世紀的第二個十年:軍政府 vs. 紅杉軍

將近 10 年後,我再次見到塔克辛,這次情況與之前頗為不同。在鄉野農民組成的紅衫軍於 2010 年 5 月占領曼谷市區不久後,他在位於蒙特內哥羅(Montenegro)的豪華歐洲藏身處休息。數杯冰白酒與幾盤開胃菜下肚後,他告訴我,他很難相信發生在自己身上的事。他把過錯推給體弱多病的蒲美蓬國王身邊的保守分子。

從 2010 年開始協助泰國社會兩大對立勢力(一個保守與一成不變,另一個提倡新社會主義、總是引起混亂)開啟對話空間與調停紛爭以來,我得以近距離觀察那操縱著權力鬥爭,並宣稱是在為多數人發聲的自私和狹隘利益。

2010 年 5 月,我坐在設置於曼谷市區的冷凍海運貨櫃裡,距離我經常與朋友和熟人碰面的五星級飯店餐廳或酒吧的飯店大門只有幾步路。這裡是臨時搭建的會議室,專供率領數萬名抗議軍政府追隨者的紅衫軍領袖與威脅以武力襲擊紅衫軍陣營的軍隊進行談判。這個臨時營區外圍布有竹子與橡膠輪胎搭起的屏障,彷彿好萊塢片廠搭設的中世紀戰爭場景,綿延在一連串的市區十字路口。

突然,有人開槍了。一位以前是軍官的紅衫軍領袖在光天化日下遭到槍擊,一名狙擊手在他與外國記者談話時瞄準他的頭部開槍。我穿梭在抗爭現場,對群眾的熱情與堅持感到驚訝,他們對接連站上抗議台的演講者反應非常熱烈。這些民眾都由有組織且資金充足的抗爭機構供應飲食,塔克辛及支持者想必為此花了不少錢。武裝分子醞釀叛亂的謠言四起,評論家也口沫橫飛地談論國家內戰。

在一名紅衫軍支持者的協助下(他的父親之前擔任警察,當時幫忙維護他們的安全),我試著幫他們起草停火協議。然而,我們從未達成共識。我注意到,所有與我同桌的領袖都畏懼激進且武斷的紅衫軍頭號領袖媞達.塞佛恩塞斯(Thida Thavornseth,逃到叢林加入地下共產黨的 70 年代前學生社運分子)。身為游擊隊員的她,靠著擔任管理武器與手榴彈的幹部闖出名號。

她氣沖沖地闖進貨櫃會議室,拍桌質問:「你們現在要放棄? 那我們奮鬥是為了什麼?」

幾天後,裝甲車輾過紅衫軍的陣線。我入住附近一家旅館,員工們在窗戶外架起大型木板作為防護;儘管如此,焚燒橡膠輪胎的刺鼻氣味還是飄了進來。這是泰國在 21 世紀第二個十年的模樣。當我看到蜷縮在耀眼廣告招牌後的抗議群眾遭到槍殺,心中所有的樂觀期待全消失無蹤,從飯店露台上,我看到五光十色的市中心升起陣陣黑煙,突如其來的蠻橫暴力讓東南亞的購物天堂全變了樣。

註一:硬實力是由美國哈佛大學教授約瑟夫.奈爾(Joseph Samuel Nye, Jr.)提出。根據他的說法,硬實力是一個國家利用軍事力量和經濟實力強迫或收買其他國家的能力。
註二:曾數度出任義大利總理,是義大利傳媒大亨和銀行家,因為多種罪名(洩密、召妓、逃稅)與不良行為(裸照、性愛派對)備受爭議,曾遭起訴與取消參議員資格。

《關於作者》
麥可.瓦提裘提斯Michael R. J. Vatikiotis

畢業於倫敦大學亞非學院(School of Oriental and African Studies,SOAS)並擁有牛津大學(University of Oxford)博士學位,現為亞洲社會國際理事會(Asia Society’s International Council)成員,並已於日內瓦人道對話中心(Center for Humanitarian Dialogue)擔任私設外交官與衝突調停員十年。在此之前,他曾於亞洲地區擔任記者三十年之久,旅居印尼、馬來西亞、泰國與香港,曾任BBC記者與《遠東經濟評論》總編輯。除本書外,已有兩本東南亞政治相關著作出版,現居新加坡。

圖/商周出版 提供

備註:本文摘自麥可.瓦提裘提斯(Michael R. J. Vatikiotis)的《血路盛世:當代東南亞的權力與衝突》(Blood and Silk: Power and Conflict in Modern Southeast Asia),由商周出版社授權換日線原文轉載並增訂小標。惟圖、文經編輯,均與原作有部分出入,欲閱讀作者完整作品,歡迎參考原書。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:Pexels

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