美國「球員兼裁判」──以色列史上最堅強盟友,企圖擔任以巴和談的「誠實中間人」,可能嗎?

美國「球員兼裁判」──以色列史上最堅強盟友,企圖擔任以巴和談的「誠實中間人」,可能嗎?

美國總統川普上周三(7 日)正式宣布承認耶路撤冷為以色列首都,並即將啟動搬遷美國駐以色列大使館的程序,消息一出引來美國自由派媒體和國際輿論炮轟,質疑此舉會令巴勒斯坦人無法再相信美國,破壞華府在以巴和談上的「誠實中間人」(honest broker)地位。

誠然,這次「耶城認都」會對自 1990 年代《奧斯陸協議》以來的任何和談成果帶來巨大破壞,但我們不能忘記的是,美國與以色列之間的深厚盟友關係,本來就令華府在斡旋過程不免對以方有所傾側,在無法真正中立下,所謂的「誠實中間人」,大概只是自欺欺人。

美以同盟:外交保護、財政支持和軍事保證

要談美國能否做以巴之間的「誠實中間人」,第一步或者應該先考究一下美國和以色列之間的關係。或許令大家意外,有別於一般同盟,美國和以色列之間沒有正式的相互防衛協議,但實際上,誰都知道以色列是美國在中東最重要和最重視的盟友,沒有之一。這段「實質同盟」(de facto alliance)關係可以從三個層面體現:外交保護、財政支持和軍事保證。

首先,以色列一向得到美國的強大外交保護,美國在聯合國安理會歷來為阻撓對以國不利的決議案,曾 42 次動用否決權,佔了華府總次數逾半,最近一次是 2011 年──這還未計那些因預期到美國的否決而乾脆放棄的提案。換言之,即使國際社會不滿,只要有美國背後撐腰,以色列仍可自行其是。

其次,以色列是二戰後美國對外援助累積金額最高的國家,根據美國國會研究處(CRS)去年底報告(註一)的最新資料,到 2016 年 12 月為止,美國自二戰結束後向以色列提供了總值 1274 億美元(不經通脹調整)的雙邊援助,幾乎全部都是以軍事援助的形式提供,而昔日,以色列也曾收到巨額的經濟援助。有學者提醒,這個數字仍有低估,例如國防部以聯合研究為名的預算撥資,不會計算在內。

第三,亦是最重要的一環,以色列擁有中東其他國家難望項背的美國終極安全承諾──「質量軍事優勢」(qualitative military edge,簡稱 QME),這意味着以色列確保獲得性質上比中東近鄰更高階、更優秀的武器。儘管 QME 的清晰定義(註二),要到獲國會通過的《2008 年海軍船隻轉移法案》才出現,但以色列更早之前便實際享有這種待遇。

基於人數劣勢,以色列在強敵環伺下的生存死亡關鍵,在於軍隊質素能否更勝一籌,像 50 年前的第三次中東戰爭(即所謂的「六日戰爭」)便是經典例子:以色列憑出色戰術和武器「先發制人」,摧毁埃及和約旦,重創敘利亞空軍,徹底掌握制空權,奠定大捷的基調。在 1973 年第四次中東戰爭(即所謂的「贖罪日戰爭」),以軍心存輕敵和準備不足下,被埃及反過來偷襲得手,依靠美國的全力補給援助才反敗為勝。兩場戰爭側面反映 QME 對以色列是如何重要。

從上述三大因素,可體現到美以同盟的地位凌駕於美國與其他中東國家的關係。當然,美以之間絕非簡單的琴瑟和諧,在利益和觀點有所不同之處,仍會有所衝突,但一般而言,兩國的爭執多在檯面底下,即使在特定情況下浮出檯面,也不足以動搖同盟關係。

美國總統川普上周三(7 日)正式宣布承認耶路撤冷為以色列首都,並即將啟動將美國駐以色列大使館的程序。圖/Flickr@The White House CC BY 2.0


冷戰後追求區域穩定:歷任美國總統,從未與以色列真正撕破臉

著名美國中東專家 Michael C. Hudson 嘗言,美國冷戰時在中東的利益可概括為以下「神聖三位一體」:以色列、石油和反共產主義(實際上是邊緣化前蘇聯的影響力)。隨着冷戰結束,反共不再重要,地區穩定更符合美國的戰略利益,故華府有更多迴旋空間與原本親蘇的巴勒斯坦解放組織(PLO)推進和談(PLO 領袖阿拉法特在海灣戰爭中站錯邊,支持伊拉克總統海珊,失去阿拉伯盟友支持,更加不得不屈服),從而為以巴和談開啟大門,但 1967 年六日戰爭的後遺症則開始浮現,並為如今耶路撒冷的定都爭議埋下伏筆。

六日戰爭後,以色列從埃及手上奪取西奈半島(此地後來在埃以復交後歸還)和加薩,從約旦手上奪取西岸和東耶路撒冷,從敘利亞手上奪取絕大部分戈蘭高地。此後以色列在這些地區建設「定居點」(settlement),但國際社會普遍視之為佔領區(屯墾區),並不承認其合法性,即使美國也不例外,這也帶來兩國比較少有的外交衝突。

至於如今成為全球焦點的東耶路撒冷,早年在華府論述中大多淹沒於佔領區和定居點的表態上,即使以色列在 1980 年通過法案,宣稱耶路撒冷是「不可分割的永恆首都」,掀起爭議,亦改變不了多少。直至 1990 年 3 月,老布希才成為首位單獨點出東耶路撒冷,指其為以色列不具主權的佔領區的美國總統,觸發以色列鷹派總理沙米爾(Yitzhak Shamir)的政府強烈反彈,美國國會和輿論亦頗見不滿,促使老布希放軟淡化立場。

以色列在耶城最終地位的強硬態度,甚至令後來柯林頓政府斡旋的《奧斯陸和議》中,也要先擱置東耶路撒冷歸屬問題,等未來再商討。此後小布希政府任內甚少談及東耶路撒冷問題,直至 2007 年 12 月,以色列計劃在耶城南部一處佔領區部分建定居點,才觸發國務卿萊斯警告。

到歐巴馬 2009 年上台後,他與以國總理內坦雅胡在東耶路撒冷問題上,多次爆發外交衝突。其中在 2010 年,美國副總統拜登出訪以色列期間,以方突然宣布在東耶路撒冷的 Ramat Shlomo 擴建定居點,無異於公然向歐巴馬下馬威。這也反映到內坦雅胡政府在耶路撒冷問題的極度強硬立場,但歐巴馬政府也很清楚此舉會迫使巴人放棄談判。

值得留意的是,即使是這段美以關係的低潮時期,歐巴馬政府對以色列最不友好的動作,也只是卸任前罕有選擇棄權,而不動用否決權阻止安理會通過譴責以色列定居點建設的決議案,而這個「不作為」,便已在美國輿論引掀起巨大風波。

對比起財政援助和軍事保證,外交保護儘管不能說可有可無,但偶一收回也只是美國政府在特定情況下向以色列展示教訓的信號,並不足以動搖美以同盟。歐巴馬政府去年與以色列總值 380 億美元的 10 年軍事援助協議,是類似方案歷來最貴的一次,便是上述圍繞東耶路撒冷的爭端,對美以關係沒有決定性影響的一大例證。

以色列曾在 1980 年通過法案,宣稱耶路撒冷是「不可分割的永恆首都」,掀起爭議。圖/Flickr@Dan CC BY 2.0


「球員兼裁判」:美國兩黨都挺以,華府卻以仲裁者自居

上述分析展示出美國與以色列之間的盟友關係是如何緊密,這樣一來實在令人難以相信美國可以扮演真正的「誠實中間人」角色。要勝任「誠實中間人」,首先要得到各方認可為不偏不倚、不能偏幫某一方,但華府在以巴問題上真的做到嗎?

《紐約客》記者卡西迪(John Cassidy)早在 2014 年便批評這說法,他形容自老布希年代至歐巴馬年代,外交高官一直試圖將自己包裝為以巴之間的「誠實中間人」,只有興趣推動和平共存,「但只有美國官員和評論員才會認真看待這句說話」。他直言,美國不是也無法做到中東問題的中立調解者,她一向都是以色列的最親密盟友、最大資助者和終極安全保障。

卡西迪再引述牛津大學著名以色列歷史學家 Avi Shlaim 的點評:「美國擺出了『誠實中間人』的姿態,但在所有地方都只被視為以色列的(辯護)律師。」他質疑道,美國兩黨政客幾乎都表達自己對以色列不變的支持,華府卻堅稱自己想以裁判身份而不是其中一方支持者的身份,參與這場和談,那只是假裝的中立罷了。

「球證、旁證、足協、足總、足委,全部都是我的人,怎樣跟我打呀?」周星馳電影《少林足球》中謝賢的名句,借卡西迪的裁判比喻,套用到身為以國頭號盟友的美國在以巴和談的角色,可顯得更為諷刺。

巴勒斯坦還有其他選擇嗎?

然而,對巴勒斯坦人來說,他們不見得有選擇──除了相信美國的斡旋,還可以有什麼出路?阿拉伯盟友?埃及在對以戰爭連連敗北後,率先在 1970 年代末承認以色列,不惜放棄中東或阿拉伯龍頭地位。

當前在阿拉伯世界最有影響的沙烏地阿拉伯,同樣不太信得過,權勢在手的王儲穆罕默德與以色列眉來眼去,《紐約時報》等美國傳媒,更紛紛引述消息指穆罕默德涉嫌脅迫巴勒斯坦自治政府放棄定都東耶路撒冷,改為耶城市郊小鎮 Abu Dis。儘管利雅得否認,但阿拉伯世界迄今反應流於口頭譴責,缺乏實質動作也是事實。

換言之,對巴勒斯坦人而言,川普的決定大概是迫他們面對現實(大概他們也心知肚明,只是不得不配合演出),美國的所謂「誠實中間人」,其實是「國王的新衣」。

註一:報告可見於 U.S. Foreign Aid to Israel
註二:根據《2008 年海軍船隻轉移法案》,「質量軍事優勢」(QME)定義如下:面對來自任何單一國家或可能出現的國家聯盟,又或來自非國家個體(non-state actor,在這部分很大程度上是指涉恐攻組織)的實質軍事威脅,有對抗和擊敗對方的能力,同時維持最低程度的破壞和傷亡;這能力是憑藉使用更優越的軍事手段──在具備充足數量下──即武器、指揮、控制、通訊、情報、監視和偵察能力,在其技術特點比那些其他單一國家或可能出現的國家聯盟,又或非國家個體所擁有的更優越。

執行編輯:鄧紹妤
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:Flickr@The White House CC BY 2.0

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