印尼將遷都至婆羅洲,是否會淪為「大白象」政策?

印尼將遷都至婆羅洲,是否會淪為「大白象」政策?

1998 年的美國恐怖片續集《到底是誰搞的鬼》(I Still Know What You Did Last Summer)中,在前一集被恐怖殺人魔追殺的女主角,偶然接到一通地方電台打來的有獎徵答電話,題目是「巴西的首都是那個城市?」,女主角回答「里約熱內盧」(Rio de Janeiro)。過了幾秒後,電話的那一頭傳來「妳答對了!」於是女主角與朋友們贏得一趟到巴哈馬的假期之旅。

但到了巴哈馬後女主角發現一切都不對勁;而在偶然的機會下,她在一座地球儀上驚恐地發現,是的,正如各位博學多聞的讀者所知,巴西的首都,並不是通常簡稱為「里約」的里約熱內盧,而是巴西利亞(Brasilia)。是的,這是殺人魔所設下的陷阱。

本文主旨不是嘲笑美國人地理常識差(話說這不是大家都知道的常識嗎?),也不是一篇「地理沒讀好,小命保不了」的勸世文;事實上,原意為「一月之河」的里約熱內盧,除了知名度遠高於巴西利亞或巴西第一大城聖保羅(São Paolo)外,原本也是巴西的首都,直到 1960 年巴西政府才遷都至位於內陸的巴西利亞。

當初主政者的美意是希望開發巴西內陸,於是大興土木,在「蠻荒內陸」中打造出堪稱現代主義建築標竿,甚至還因此被聯合國教科文組織封為人類文化遺產的白色城市巴西利亞;它最著名的建築是筆者戲稱為「聖杯」的巴西國會大樓──不是天主教神話的「Holy Grail」,而是因為它狀似廟裡擲筊時,丟出象徵神明點頭的一正一反的「聖杯」的樣子。

看到印尼宣布即將遷都至婆羅洲加里曼丹(Kalimantan)的新聞,讓我想起了這件軼事。

圖/Shutterstock

政府狂想下的大白象?

近年來,在許多發展中國家都有遷徙首都之議,通常原因除了原有首都難以負荷快速發展的經濟與大量湧入的人潮、造成居民生活極大不便外,也有很多政府寄望透過遷都,將經濟成長與繁榮廣播至未開發或低度開發地區(也許順便炒炒地皮)的考量:在發展中國家中,往往所有資源與發展都集中在某一兩個大都市,不管是巴西的聖保羅與里約、墨西哥的墨西哥市、泰國的曼谷或是阿根廷的布宜諾斯艾里斯。

印尼遷都的考量,除了雅加達人口過度稠密、水資源嚴重不足、塞車難以令人忍受、居住品質下降,甚至有陸沉的擔憂外,也有冀望爭取(一向覺得被位於歐亞大陸的雅加達冷落的)婆羅洲居民之民心,並帶動當地經濟成長的想法。

許多人對這樣的舉動並不支持或看好,認為這樣的舉動只是虛擲資源。有種理論認為絕大部分的城市都是自然形成的,因為它們或是靠近港口或貿易路線要道,或是鄰近自然資源;因此這樣企圖以人工、「人定勝天」的政治意志,去「逆天」打造一個都市,既勞民傷財,也難以達成原先所希望的效果。以巴西利亞為例,它在許多年間都被批評是巴西政府狂想下的大白象:即使它現在是巴西人口第三多的城市,但是 2 百多萬的人口,相較於第一大城聖保羅的千萬人口與第二大城里約的 6 百萬人口,依然差了一大截,且其中有許多都是政府公務人員;更別說巴西內陸發展仍然遠遜兩大城所在的海岸地區。

「一出首都,即是荒野」

還記得向外國人介紹布宜諾斯艾利斯時,我常開玩笑說,布京是個「市中心像歐洲,但是離開市中心就回到拉丁美洲」的城市,而若是出了首都,就更不堪聞問了;以比較誇張的說法來說,「一出首都,即是荒野」

在西班牙文中,我們稱這種所有資源聚集於單一或少數城市的情形叫做「巨頭症」(macrocefalia)。這樣的情形造成許多人為了找工作聚集到首都或是經濟大城來,使得鄉村與其他城市空洞化,城鄉與貧富差距加大,也使得這些城市越來越大,吸收越來越多資源,對其它城鄉居民的吸引力也更加大,持續惡性循環。

而事實上,這種情形不限於上述的發展中國家:在台灣,不也是如此?「We all pay tax, but everything is in Taipei.」(我們都繳稅,但是一切都在台北。)過去我在台南工作時,常這樣與外國客戶半開玩笑地抱怨。在許多人認為狹小的這個島上,我們卻把幾乎所有的政經教育資源都塞在一個更小的台北市。

這樣的情形,並不見得完全是自然形成的:台南與鹽水港的先後淤塞,以及台灣主力經濟出口品由稻米蔗糖鹿皮轉為茶葉樟腦,的確都使得艋舺得以興起,連帶造成台北城的繁榮;但是台北距離北京與東京的距離較近,也使得統治者決定將權力中心移至台北,以便控制台灣這個「三年一小反,五年一大反」的島嶼,也連帶地使得許多國立大學與國家研究學術機構都在台北,「因為知識分子容易造反」。

這幾年也有許多人有將部分政府機構遷出可應用土地過少的台北,以平衡台北與其他城市發展之議。也因此,遷都之舉也可視為對於「巨頭症」的一種對策。

這幾年也有許多人有將部分政府機構遷出可應用土地過少的台北,以平衡台北與其他城市發展之議。也因此,遷都之舉也可視為對於「巨頭症」的一種對策。圖/Shutterstock

支持遷都者通常會舉出例子,指出在過去,許多國家常常遷都,如商帝國或是平安時代的日本,都是平均約幾十年即遷都一次;但現代城市的龐大基礎建設,使得在現代遷都比那些古老城市的遷徙花費高出許多,對國家財政來說是極為沉重的負擔。從無到有的巴西利亞在 1950 年代時的建設費用,相當於當時巴西全國 GDP 的 10%:根據一份 2018 年的報告,當年的建設費用若換算成現在的美元,高達 830 億美元。印尼這次的遷都案預計將耗資 466 兆印尼盾(約 330 億美元),但是預算會不會因各種狀況再增加無人知曉;同時這筆預算也似乎未估算通往新都的鐵公路甚至機場擴建等基礎建設工程的費用。

許多發展中或是已發展國家則採另外一種作法:選擇一個適當的中小型城市,部分擴建,將它改為行政首都。通常原有的首都多是因鄰近海港或傳統貿易路線要道而發展,因此其經濟地位難以動搖,但是為平衡國內區域發展,或是避免外敵來襲、天災肆虐,許多國家就會設立行政首都,如美國的華盛頓特區、加拿大的渥太華、澳洲的坎培拉、奈及利亞的阿布加(Abuja)等。這次印尼決定效法巴西,重新打造一個新首都,只能希望印尼政府的計畫真的能成功達成原定的目的,而不至於犧牲掉婆羅洲的天然環境,或是白白浪費掉龐大的金錢資源。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:何承祐

Photo Credit:Shutterstock

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