除了中國,還有別的選擇嗎?──看準大國矛盾,土庫曼「能源外交」的智慧與挑戰

除了中國,還有別的選擇嗎?──看準大國矛盾,土庫曼「能源外交」的智慧與挑戰

世上幾乎只依賴天然氣維生的國家,恐怕絕無僅有,然而,土庫曼偏偏就是其中之一。筆者過去曾介紹過土庫曼經濟體系的單一化,不只是結構單一,更是市場單一 ── 天然氣出口達國家收入 5 分之 1 ,並有 8 到 9 成出口到中國。

本身沒有工業基礎的土庫曼,現時的確比較難把產業結構多元化。但是,土庫曼總統別爾德穆罕默多夫(Gurbanguly Berdimuhamedow)未雨綢謬,不能改變結構單一,便希望擺脫市場單一,換句話說,不再只把天然氣出口到中國。

雖然在今年的 3 月 28 日,土庫曼與伊朗恢復了自上年年初停止的「天然氣互換協議」,但前者可向後者出口的天然氣配額有限,不足以改變土庫曼的天然氣出口市場結構,所以長遠來說,土庫曼仍需作大型規劃。

天然氣出口多元化,不再只仰賴中國

目前,土庫曼的兩大「天然氣出口多元化」計劃如下:

第一,重啟過往經常胎死腹中的「跨裡海管道」(Trans-Caspian Sea Pipeline),把天然氣出口至裡海彼岸的高加索及歐洲市場;第二,靠正在興建中的「土庫曼──阿富汗──巴基斯坦──印度」天然氣管道(TAPI),把天然氣出口到南亞市場。

就現時狀況而言,「跨裡海管道」因諸國在裡海劃界問題上持疑未決,現時只淪為空談,所以暫且不贅述。相反,TAPI 天然氣管道已經落實(至少在土庫曼段及阿富汗段的工程己確定),對土庫曼來說,較為可取。

為了完成以上目標,土庫曼近年似乎慢慢改變立國時定下的「外交中立政策」,作出主動攻勢,但仍面對很多不穩因素,有利也有弊──這是由於 TAPI 管道項目的可行性,很受制於區內地緣政治變化的因素。

TAPI 天然氣管道路線圖。圖/截取自 U.S. Energy Information Administration, U.S. Geological Survey, IHS EDIN

TAPI:土庫曼孤注一擲的能源項目

為應對中國需求可能下降的風險,因此土國視 TAPI 天然氣管道為性命攸關的項目。其實早在 1990 年代,土庫曼已有計劃,把國內豐富的天然氣輸出到南亞市場,但礙於區域局勢不穩(如塔利班在阿富汗奪得政權,以及阿富汗戰爭)、缺少資金支持,多年來一直沒實行。

直到 2014 年,土庫曼才正式與涉事國家達成共識。土庫曼天然氣公司(Turkmengas)與阿富汗天然氣公司(Afghan Gas Enterprise)、巴基斯坦州際天然氣系統公司(Inter State Gas Systems)及印度國營天然氣管理局有限公司(GAIL)成立 TAPI 管道公司,由亞洲發展銀行作為財政顧問,正式開展項目。

而在 2015 年 12 月,TAPI 管道土庫曼段工程正式動工;且在今年 2 月,TAPI 管道阿富汗段工程也正式啟動;至於巴基斯坦段方面,官方也放風指將會加快工程進度。土庫曼官方預計,該管道將於 2019 年正式運作。當然,這只是最樂觀的情況。

若最後能順利完成的話,土庫曼將向三國每年輸出共 330 億立方米天然氣。巴基斯坦及印度將分別購買其中 42% 的天然氣,而阿富汗除了購買餘下的 18% 天然氣之外,更會獲得每年 4 億美元的天然氣過境費。對土庫曼而言,其出口到南亞的天然氣量直迫中國,也把此視為孤注一擲的能源項目。

問題一:阿富汗與巴基斯坦的區域安全

縱使 TAPI 工程正式落實,但最後其成或敗,都取決於從中亞到南亞的地緣局勢變化,特別是阿富汗。根據阿富汗政府官方資料,整段 TAPI 管道約長 1,735 公里,而其中大部分均在阿富汗與巴基斯坦境內。

即使近年漸趨溫和的塔利班表示願意合作,會保護在其組織控制境內的 TAPI 管道之安全。可是,除了塔利班之外,在區內仍然有不少恐怖組織令當地局勢不穩,例如 4 月 30 日,在阿富汗首都喀布爾發生了懷疑由「伊斯蘭國阿富汗分支」發動的恐攻,導致 10 名記者死亡。雖然喀布爾並非 TAPI 路經的地方,但當地其他恐怖組織的威脅不容忽視。

未來阿富汗的治安會否影響到 TAPI 管道運作,除了取決於是否有足夠資金能投入保護費用,更有賴於一個強勢的阿富汗及巴基斯坦政府。

問題二:資金從何而來?

另外,TAPI 管道項目的最大障礙是資金短缺。根據四國達成的協議,整個項目的預算為 100 億美元,當中 85% 由土庫曼負責,而其餘的 15% 分別由另外三國攤分。此對近年財政每況愈下的土庫曼來說,負擔甚大,亟需尋找外資支持。

可是,資金從何而來呢?根據著名智庫 The Jamestown Foundation 所引述的消息,埃克森美孚及雪佛龍等等外資能源企業,曾有興趣投資 TAPI,但因土庫曼當局與這些企業就分享利潤上,未能取得共識而告吹。

為了尋求外資,土庫曼近年在外交上,似乎頻頻對沙烏地阿拉伯等海灣國家出擊。雖然聽起來意想不到,但若從地緣政治的角度出發,土庫曼與海灣國家是互相受惠的。

西亞大國的政治角力,與土庫曼的外交智慧

在提到土庫曼如何在資金上與海灣國家合作之前,必先解釋一下沙烏地阿拉伯與伊朗之間的明爭暗鬥,如何由西亞慢慢擴展至中亞:

沙烏地阿拉伯為 TAPI 管道注資,除了為制衡伊朗這個土庫曼向南亞供應天然氣的最大競爭對手外(稍後會作詳解),更與親美的阿富汗賈尼政府建立親密關係,與較親塔利班的伊朗分庭抗禮。

塔利班與沙國及伊朗建交的過程,十分峰迴路轉。

事實上,塔利班曾欲在沙國首都利雅德開設辦公室,沙國要求塔利班與另一恐怖組織蓋達切斷關係,並承認阿富汗憲法及參與選舉,卻遭塔利班拒絕。最後,塔利班轉而選擇在親伊朗的卡達開設辦公室,終使「賈尼政府親沙國,塔利班親伊朗」這種關係格局,得以確立。

再者,亦有傳因伊朗不欲見 TAPI 成功,懷疑向部分塔利班武裝分子提供訓練及軍火,向 TAPI 管道工程施襲。例如當地媒體報導,在 TAPI 管道阿富汗段工程開幕禮數天前,有 10 名塔利班成員向阿富汗政府自首,承認企圖襲擊當天活動,可見治安仍為其隱憂。

另一點就是剛剛提到尋求外國注資 TAPI 與沙伊角力之間的關係。

去年 11 月,沙地阿拉伯公開支持土庫曼的 TAPI 管道計劃;而在今年 1 月底,據土庫曼官方消息指,沙地阿拉伯已經對這工程項目進行貸款,但其貸款額並未向外界披露。除了向沙國尋求資金外,土庫曼亦向其他海灣國家屬求資金,例如在今年 3 月,土庫曼總統到訪了阿聯酋及科威特,向他們大力推銷 TAPI 管道。最後,土庫曼天然氣公司成功與該兩國簽署合作的備忘錄。

縱使未知土庫曼從海灣國家身上能取得多少支持,但肯定的是,海灣國家對此項目無不產生興趣。筆者認為,根據之前土庫曼與其他外企談判的經驗,以沙烏地阿拉伯主導的海灣國家作出此舉,是為了擴充在中亞的地緣政治影響力,多於實際經濟利益。

另一方面,土庫曼此舉動也蘊含著外交智慧:

現時,土庫曼在區內最大的能源競爭對手是伊朗,而後者過往也多次對南亞市場虎視耽耽──例如伊朗曾提出建立「和平管道」(Peace Pipeline),向巴基斯坦及印度出口天然氣,惟在 2009 年因印度疑遭美國施壓而退出該項目,及之後巴基斯坦方面不了了之,導致項目流產。

去年,伊朗再次向印度提出連接兩國的「海底天然氣管道」項目。雖然此方案對印度來說甚為吸引,因其進口天然氣的價錢比現時從卡達進口的液化天然氣(LNG)價格較低,並繞過了其宿敵巴基斯坦的專屬經濟海域(Exclusize Economic Zone),但現時此項目只流於紙上談兵的階段。

更重要的是,早前美總統川普退出了伊朗的核協議,重新對其經濟制裁,這令伊朗要實現此鴻圖大計,更加艱難。

鑑於伊朗是海灣國家及土庫曼在政經上的敵人,因此土庫曼拉攏海灣國家,是十分聰明的做法,既能為 TAPI 管道項目增加成功得到外資的機會,更可平衡伊朗在中亞的影響力。

而對伊朗來說,若伊朗當年做不到的,如今土庫曼如果做到了,再加上後者引入了海灣國家的資本,來增加他們在中亞的影響力,伊朗肯定會感到來自東面的威脅倍增。難怪伊朗石油部長贊加內(Bijan Namdar Zanganeh)曾揚言,TAPI 管道是沙烏地阿拉伯(甚至乎是美國)嘗試破壞伊朗在當地「目標」的手段。

結語:土庫曼外交由閉關到開放,實為大勢所趨

如今看到的,是土庫曼的能源出口困局,必需配合與時並進的外交政策。在經濟上,很難說土庫曼總統會逐漸對外開放,但對外關係上,基於為了增加該國在能源項目上的成功機率,一定不能再繼續鎖國封閉,畢竟 TAPI 管道有很多缺憾(主要是區域安全及資金上),而這些缺憾,都受到當地地緣政治變化的因素影響。

為解決當初最急切的出口市場單一化危機,土庫曼除了跟南亞諸國建立能源外交,未來也勢必涉入中亞地區的大國角力。

執行編輯:HUI
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit: deepspace@Shutterstock

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