「西亞樂土」、「旅遊國家」的約旦,為何引爆「政府撤換」危機?──看懂約旦經濟的四大弊病

「西亞樂土」、「旅遊國家」的約旦,為何引爆「政府撤換」危機?──看懂約旦經濟的四大弊病

佩特拉的玫瑰古城、佈滿赤沙的月亮谷、傑拉什的羅馬城遺址,這些景點吸引不少遊客慕名而來,3 年前,筆者便是之一。受大自然與歷史的的祝福,加上相對穩定的政局,約旦成為了西亞的樂土,免於像鄰國般遭戰爭蹂躝。

這個地方給人的第一印象,就是旅遊國家,僅此而已。景點區林立,每個本地人仿是隨時能接生意的導遊和司機,在月亮谷的傳統貝都因部落人也不例外。在當時,已感受到他們之間競爭的激烈。

可是,遊客眼中看來繁華、無憂無慮的約旦,背後卻藏著千瘡百孔的經濟困局。今年 5 月 30 日,具爭議的《新稅改法案》被提交到約旦國會,政府意圖提高入息稅及企業稅,增加政府收入,以達國際貨幣基金組織(IMF)作為經濟援助的條件。翌日,令憤怒的群眾走到安曼街頭,抗議此「惡法」。

在民怨沸騰下,最終在 6 月 4 日,成功迫使時任首相穆爾基(Hani Mulki)下台,之後國王阿卜杜拉二世(Abdullah II)委任教育部長拉扎茲(Omar al-Razzaz)為新首相,並撤回以上法案。然而,這位世界銀行前經濟師能否扭轉乾坤,帶領國家走出經濟陰霾,抑或是無力回天,讓困局依然,引起大家議論紛紛。

普遍聲音都認為,撤換首相只是平息民怨的權宜之計,甚至誰上台也一樣;就算推行有效改革,也難以立竿見影。

具體來說,約旦經濟存在著 4 大問題:第一,長期受困於國內經濟數據的低迷;第二,天然資源貧乏,嚴重依賴進口能源;第三,經濟易受區域形勢影響;第四,長期極依賴外部的經濟援助。今次政府倒台,一次過把約旦經濟的缺點,暴露在國際媒體的鎂光燈下。

約旦佩特拉。圖/孫超群 提供

低增長、高失業率、高負債的「西亞樂土」

雖然約旦是發展中國家,但其經濟增長模式,有異於一般傳統發展經濟學的模型──多年來並不是靠由第二產業(亦即工業)的拉動增長,過渡至第三產業(服務業)主導,亦非如「亞洲四小龍」般靠出口導向(Export Orientation)的發展策略,而是一開始就把集中力放在第三產業(例如現時較蓬勃的銀行業、保險業、旅遊業等等)。根據世界銀行的數據,約旦的第三產業在過去 50 年,佔國內生產總值(GDP)的百份比持續高達 6 成。

透過貿易數據,也看得出以上情況。在 2016 年約旦的對外產品貿易出現逆差,但其對外服務貿易卻存在順差,榮辱互見。但整體來說,約旦卻長期處於對外貿易不平衡,在 2016 年更達  110 億美元的逆差。在這方面可看出,一來約旦依賴進口多於出口,二來約旦的工業基礎並不算太雄厚。

事實上,靠第三產業拉動經濟及貿易不平衡,其實並非洪水猛獸,但對約旦這類發展中國家的案例而言,卻不是健康的現象。

首先,現時的模式未能有效拉動國家經濟增長。根據發展經濟學的模型,發展第二產業一般是發展中國家拉高 GDP 最有效的方法。但是,約旦並無非走此路。在 2009 年至 2013 年,每年 GDP 增長徘徊於 2.3% 至 2.8 %之間,增速緩慢,近年更有下降的趨勢,這遠低於 IMF 所建議每年 7 %的 GDP 增長,以有效打擊國內貧窮及失業。

其次,約旦的失業率長期高企,處於雙位數字,最近 5 年更愈趨嚴重,其中青年人口失業,在 2017 年更高達 40%。現時的經濟體系需要創造更多就業機會,才能舒緩失業問題。

最後,根據卡內基國際和平基金會的報告,約旦的債務對 GDP 比率從 2011 年的 57%,上升至 2015 年的  90 %,債務達 400 億美元。當然,負債累累的原因,同時也歸於國內公共部門超支及貪污問題嚴重。

概括而言,約旦是一個低增長、低投資、出口疲弱、高失業率、高負債的經濟體。

約旦安曼。圖/孫超群 提供

約旦的先天缺陷:沒有石油、沒有天然氣

對多數人來說,約旦常被聯想為與海灣國家相似的西亞國家,但他們的經濟模式卻大相徑庭。在過渡依賴進口上,約旦在能源方面亦毫不例外。約旦的化石資源相對其他區域國家,十分稀少。在 1985 年及 1989 年,約旦分別發現了 Al Hamza 油田 及 Risha 天然氣田,然而油氣田的勘察已到瓶頸,近年產量也不斷下降,加上其產量不足以滿足國內日益增長的需求。

所以,約旦進口能源佔 GDP 百份比長期高於 90 %,在 2014 年,比起同區域的埃及(-7%)、沙地阿拉伯(-191.5%)及阿聯酋(-183.8%)天差地別(如下圖)。也因此,約旦不像海灣的食利國家(Rentier-State)般,享受不了得天獨厚的資源優勢。

各國進口能源佔 GDP 百分比。圖/截取自 World Bank Data

過於依賴出口能源,也使約旦易受國際油價市場的波動影響,不利經濟發展及民生。隨著近一年油價逐漸復甦,加上受到美國對伊朗重啟制裁的因素影響,使油價上升。自今年起,約旦的國內燃油格價已上漲了 5 次,而在 2 月以來,電費增幅也飆升了 55%──難怪在爆發示威時,政府再次宣布提高燃油及電費格價時,激起了示威升級。

 

 

約旦亞喀巴。圖/孫超群 提供

周邊形勢如何詛咒著約旦經濟?

向北背著戰亂頻仍的敘利亞,向東對著西亞強權沙地阿拉伯和政局不穩的伊拉克,身為夾縫在中間的小國約旦,其經濟自然很易受到周邊區域形勢影響。

承以上過份依賴進口能源的問題,約旦本身從伊拉克以優惠價錢進口能源,但自 2003 年伊拉克戰爭始,因當地政局動盪,約旦便轉向埃及購買天然氣。然而,根據 Jordan Independent Economy Watch 的報告顯示,由 2011 年阿拉伯之春伊始,約旦從埃及進口的天然氣供給量大跌,迫使約旦政府當時推出緊急應變措施,立即用其他如煤碳、石油等能源代替之,令使用能源的成本上漲,繼而影響國內經濟活動。

直到今日,雖然約旦從國際市場多國進口能源(例如 9 成以上石油從沙地阿拉伯進口),而且亦在 2016 年與以色列達成協議,於 2019 年始向後者進口天然氣,但在西亞的地緣政治風險(例如美國對伊朗重啟制裁令油價上升),的確令約旦煩惱不已。

絕不能忽視的是,約旦外勞的外匯收入佔其 GDP 約 10%,而現在約有 75 萬約旦人在海灣國家工作,其中到沙地阿拉伯及阿聯酋的外勞,分別佔了 40 萬及 20 萬。可是,適逢這些國家為振興國內經濟,近年大刀闊斧推行「本地優先」政策(詳見前文)(特別是沙地阿拉伯),當地政府除了規定各行業必須提高聘用本地人的比例之外,更向外勞及其家屬增加人頭稅。

約旦外勞會否因當地政策改變而漸漸回國,使外匯收入減少,而政府又不能為歸國外勞提供就業機會,這點值得觀察。

此外,蜂擁而至的難民,也成為了約旦的經濟負擔。自 2011 年敘利亞爆發內戰,約旦便不斷接受來自當地的難民。根據聯合國難民署的資料,現時在約旦境內的敘利亞難民已達到 66 萬人,此數字遠高於其他西亞國家,卻得不到足夠的資金援助。而且,敘利亞難民向約旦提供了新的勞動力,但亦被批評搶了本地人的飯碗,結果得不償失。

上月,敘利亞巴沙爾政府聯同俄羅斯軍隊,清剿南部德拉省(Deraa)的叛軍,其造成的難民危機,勢必波及約旦,令約旦當局更加頭痛。

解決不了經濟問題,靠人援助成為致命傷

比起以上 3 項弊病,約旦的最大絕症就是不斷飲鴆止渴──靠外國經濟援助,才能讓國家撐過去。關於這點,可說是歷史悠久。

在 1980 及 1990 年代,約旦與伊拉克建立了親密的雙邊關係。約旦時任國王海珊一世(King Hussein I)除了在兩伊戰爭支持當時的伊拉克總統海珊(Saddam Hussein),更在海灣戰爭站在他的一方。這種關係,當然建基於國家利益:如前所說,伊拉克以優惠價向約旦出口石油,約旦也協助伊拉克突破外國制裁,互惠互利。

可是,在 2003 年伊拉克戰爭後,約旦失去了海珊這位金主,被迫投向沙地阿拉伯的懷抱。從此,海灣國家就成為了約旦重要的經濟援助來源之一。對沙地阿拉伯來說,除了能「操控」多一個區內盟友之外,亦需要確保約旦局勢穩定,以免動盪波及自身。

此等意識,在 2011 年阿拉伯之春時更為明顯。由於各海灣國君主都害怕骨牌效應,擔心示威之火禍延至海灣國家,並爆發革命,所以海灣國家合作委員會(GCC)便在 2011 年,決定對約旦援助 17 億美元,並在 2012 年,對約旦延續為期五年的 50 億美元援助計劃,作為發展經濟之用。

可惜,這種援助並不持續。在 2016 年,阿拉伯之春的餘波消逝,海灣國家便終止對約旦的經濟援助,令約旦頓時不知所措。為免陷入財政危機,約旦政府便接受了 IMF 為期 3 年的 7.23 億美元貸款,附帶條件是要推行財政及金融改革,亦即緊縮措施。結果,此舉為今年 5 月的示威埋下伏線。

早在推行新稅改法案之前,其實政府已經推行不少財政緊縮措施,引起民眾抗議。例如,在今年年初,政府對商品徵收稅項,包括麵包和香煙等日用品,以減少財赤,滿足 IMF 的貸款要求。
援助約旦經濟的,豈只海灣國家與 IMF 呢?當中也包括美國。在今年 2 月,美國延續對約旦的經濟援助,並把金額由過去的每年 10 億美元,增至 12.75 億美元。雖然多了援助金額,但失去了海灣國家的重金支持,對約旦來說仍是不足夠的。結果,就令政府倒台了。

約旦傑拉什。圖/孫超群 提供

結語:約旦經濟危機會一發不可收拾嗎?

政府倒台,舊首相人去,新首相就任,其實在短期內也不能夠收拾這場經濟的爛攤子。約旦若要下定決心推行結構上的改革,依然是步履蹣跚。這是故於在新首相就任不久後的 6 月 11 日,海灣國家重啟對約旦的經濟援助,承諾對其支助 25 億美元,以捱過經濟難關。更最有趣的是,已與海灣國家決裂的卡達,日前亦向約旦伸出援手,向其投資 5 億美元,並創造 10,000 個就業機會予在卡達打工的約旦外勞。

幾可肯定,約旦依然未找到根治以上 4 大經濟弊病的良方,只能繼續走舊路。而沙地阿拉伯等海灣國家,亦會重新利用銀彈戰術,以維持約旦穩定,因此約旦的經濟危機並非一發不可收拾。至於卡達,雖然給予約旦的待遇不算優厚,但現時約旦的經濟困局,會否使西亞國家之間在約旦的角力愈演愈烈,似乎是有這可能的。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:孫超群 提供

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