菲律賓的「酋長式民主」──政黨輪替?還是政治世家們「群雄割據、代代相傳」的權貴遊戲?

菲律賓的「酋長式民主」──政黨輪替?還是政治世家們「群雄割據、代代相傳」的權貴遊戲?

我終於在長廊的尾端,找到約瑟.賈西亞(Jose Enrique S. Garcia III)的國會辦公室。一小時的採訪,早出門果然必要,我差點就被馬尼拉車陣害的遲到。

約瑟.賈西亞當巴朗牙(Balanga)市長時的宣傳照。圖/江懷哲 提供


約瑟是菲律賓呂宋島西部巴丹省(Bataan)第二選區的眾議員,在 2016 年選舉獲勝後開始入駐國會。約瑟並非家族裡第一個拿下這議席的人:他父親安立奎.賈西亞(Enrique“Tet”Garcia Jr.)自1987年起曾三度擔任這個選區的眾議員,並歷練過巴丹省省長等重要地方職務。事實上,賈西亞家族在整個巴丹省的勢力顯赫:省長、眾議員、市長等重要職位,都由約瑟及其兄弟姊妹擔任。

賈西亞家族的故事,正是當前菲律賓政治泥淖的縮影:研究顯示,2016 年的全國選舉後,菲律賓 81% 的省長、副省長,78% 的眾議員,都是由「政治家族王朝」(political dynasty)的成員擔任。每次菲律賓選舉,總見那幾個熟悉的姓氏輕鬆出征,最終用充實銀彈、恩惠輸送連連奪得勝利,也讓該國的選舉,基本上成為被少數家族壟斷的權貴遊戲。

輪流出任公職,勢力盤根錯節的「華麗一族」

這些政治家族,通常會透過成員「輪流出任職位」以迴避連任限制;除了選舉期間的操作外,平日即透過協商「喬事」、安插職位、公共建設利益輸送等機制,牢牢握住地方政治、經濟的利益,對菲律賓民主運作帶來明顯困擾,甚至是血腥暴力 ──2009 年 11 月時,艾若育總統就曾為因應馬京達瑙省(Maguindanao)58 人死亡的選舉屠殺血案而宣布戒嚴──不同家族與利益輸送網絡的競爭,在菲律賓往往相當激烈,私人武裝的衝突,並非特例。

儘管 1987 年的菲律賓憲法,對省長、國會議員等公職引入任期限制,明文禁止「政治家族王朝」的產生,然而,欲進一步訂立相關法案的動作,至今仍受到國會刻意擱置、阻擋,菲律賓社會對此不滿已久。

另一方面,政治家族的成員,面對他人的責難,也總是準備了「好解釋」──當我問約瑟為何要追隨父親的腳步投入政治時,他非常誠懇地對我說:「因為那時我們認為,在地方上好的政策需要有延續性,不能中斷!」

而若聽過他娓娓道來個人、家族在巴丹省的顯赫政績,並配數據佐證的人,確實很難說他這話毫無基礎──採訪完後,約瑟還不斷跟我請教臺灣「無核家園」的推動近況,並表示希望有機會進一步瞭解臺灣的經驗。

儘管有些政治家族在勢力範圍內盡情掏空、壓榨鄉里,更多家族其實是在選區內維持著複雜的互利互惠、恩庇侍從(patron-client)關係,有些甚至有不俗發展成績──儘管政治家族王朝「魚肉鄉里」的負面新聞從沒少過,「衣著草根、叼根菸、擁武自重的地方政客」的形象,其實也無法代表菲律賓所有的政治家族。

而「政治家族王朝」作為前殖民、殖民與後殖民歷史纏結而成的特殊產物,大部份時候,我們甚至也很難直接將他們和「萬惡」畫上等號。

只能說,在意外與人為因素長期累積下,這是菲律賓政治目前暫時的苦澀成果:

2009 年馬京達瑙省屠殺事件,總共有 32 名記者罹難,是史上記者死亡人數最多的單一事件。此為記者紀念碑。圖/Wikipedia@Ramon FVelasquez CC BY-SA 3.0


殖民政治與本土菁英:西班牙殖民時期,地方派系的雛形

前殖民時期的菲律賓群島,並沒有大型中央集權國家的傳統,反因為零碎地理的關係,人民大多被切割成一個個勢力範圍不斷收縮、疊合的小型、極小型聚落。

當西班牙於 16 世紀在菲律賓展開殖民統治時,他們曾採取「集中安置(reducción)」政策,「合體」原先分散的聚落,遷居至在菲律賓群島內新建的城鎮;這管制除輔以天主教教會對本地居民傳教外,更讓殖民當局能有效掌握人口、課稅。

在這過程中,本地的戰士群體因聚落間戰爭的消失而沒落,和一般從事農業勞動的民眾漸趨同一,但原為各聚落領導人的達圖(Datu)們則透過主動協助「集中安置」政策獲職位犒賞,繼續保有政治地位;達圖們在殖民體制裡成為所謂「普林西帕利亞(principalia)」的菁英群體,多居住於城鎮核心的主廣場,以提供殖民官員與教會服務,換取免服勞役及賺油水的機會,並能透過販賣、捐獻原聚落的共有土地給教會,繼續鞏固自身地位。

而儘管這些鄉間的「地方菁英」對殖民統治重要,他們仍只被允許參與省級以下的公職選舉,如鎮長(gobernadorcillo)及村長(cabeza de barangay)等。這些選舉雖然限制重重,他們對未來菲律賓地方政治運作的影響可不容忽略:無論是延續至今的家族競爭、代理人出選、賄選作票等政治特色,都能在西班牙殖民時期的選舉中便觀察到端倪,而這些地方菁英亦慢慢透過殖民體制累積財產,並逐步掌握該地的經濟、社會命脈。

之後,隨著 19 世紀菲律賓殖民地的經濟開放,都會區的本土商業菁英和官僚崛起,和鄉間本土菁英形成鼎足並立的局面,而部分鄉間菁英則透過商業、政治實力將影響力擴張到省級層次,頻繁往來都會區,形成日益綿密的「殖民地本土菁英網絡」。

殖民政治與本土菁英:美國殖民時期,「國民黨」的崛起

在 1898 年殖民者替換為美國人後,馬尼拉都會區的部分「受教育菁英」(illustrado),成為最早和美國政府展開合作的群體,並在 1900 年組成菲律賓第一個政黨:聯邦黨(Partido Federal)。

儘管主張「與美國併合」的聯邦黨人一開始獲美國殖民地官員支持,美國的殖民地選舉規劃,最終卻造成他們的衰敗──1907 年 6 月舉行的菲律賓議會(Philippine Assembly)選舉,裡面 80 個席次馬尼拉地區僅占 2 席,對支持基礎多在馬尼拉的聯邦黨相當不利。

在該次選舉裡,自地方選舉起家、成為美國新寵的奧斯敏那(Sergio Osmeña)與奎松(Manuel Quezon)夥同其他地方實力派重組國民黨(Partido Nacionalista),最終和友黨們聯手豪奪 59 個席次,將選前更名進步黨(Partido Progresista)的聯邦黨徹底擊潰。

這結果對菲律賓政治影響深遠:1902 年起,在各省份選舉抬頭的「地方菁英」,成功地將 1870 年代起,壟斷菲律賓國族主義代言權、本土菁英話語權的馬尼拉富有、受教育群體,擠出了政治舞台。

西班牙時期建立的菁英主導、各地分離的鬆散政治結構,透過美式選舉民主延續下來,替菲律賓全國層級的政治帶來恆久不散的離心力 ──這最終成為菲律賓弱體制國家(weak state)的濫觴。

菲律賓已故總統曼努埃爾·奎松。圖/Wikipedia@Library of Congress 


「本土化」的殖民方針,加速「地方菁英」的掌權之路

和西班牙統治時相比,菲律賓人在美國殖民時期,確實擁有較多政治參與機會。

1912 年就任的新總督法蘭西斯.哈里森(Francis Harrison)宣布「菲律賓化(Filipinization)」的殖民地新方針,為菲律賓本地人士參政再開大門──在 1913 到 1919 年間,他將殖民政府裡的美籍成員占比自 29% 降低 至6%,並大幅提升議會的政治權力。

但本土菁英的掌權,也為「菲式裙帶資本主義」的發展帶來契機:本土菁英們透過職位任命與參股銀行、鐵路公司等操作,繼續鞏固自身的政治人脈,並攢取參戰選舉所需的「銀彈」。當美國殖民政府對這類操作表達不滿,甚至試圖干預時,本土菁英們則以「反自治」「反菲律賓」等國族主義式口號反擊,迫使想讓菲律賓走向自治的美國當局縮手。

儘管菲律賓有反對黨對國民黨菁英們的這些舉措不滿,並認為國民黨只是在「消費獨立議題」,他們仍難敵該黨在菲律賓政治圈坐大的勢力。

另外,由於部分美國商業團體(多為在菲的既得利益者)的成功遊說,美國政府夥同菲律賓議會,對美國企業在菲發展訂出重重限制,使菲律賓的本土菁英保有在殖民地經濟的獲利機會──尤其是擁地自重的大地主們、在工商業汲汲營營的裙帶商人們。

投票權放寬,仍難敵美菲菁英共謀的綿密「既得利益」網絡

而儘管投票權限制逐漸放寬,讓中下層菲律賓人的參政權利有效提升,先一步登場的本土菁英們早已將相關資源卡住,透過綿密的利益輸送網絡擋住任何政治、經濟翻轉的可能;「菲式民主」的雛型,就這樣由美國政府與本土菁英共謀確立──此體制未來將為本土精英們發展政治家族王朝、套利產業開啟一扇又一扇的門。

美國殖民時期的奎松,曾成功推動過進一步的中央集權,然這樣的舉措仍沒能刨除地方分據的政治地景,只能暫時「管理」住而已:

在美國國會 1934 年通過《泰丁斯 —麥達飛法案》(Tydings─McDuffie Act)後,菲律賓的獨立旅程終於開始邁前:該法案確立獨立前為期 10 年的轉型期,成立菲律賓自由邦(Commonwealth of the Philippines),並在 1935 年由菲律賓國會批准通過自治邦憲法。

由於一院制國會對自身權力的違抗,自由邦首任總統的奎松,於 1940 年通過憲法公投將國會更為兩院制(參眾兩院)。重新成立的參議院有 24 個席位,全由全國普選產生,和由地方各選區出身的眾議院有所差異;被抽離地方基礎的參議院,比擁有獨立選區、具地方纏結的眾議院容易受到奎松掌控,最終成為國民黨內親奎松派制衡眾議院的利器。

然面對盤根錯節的地方政治,奎松大多時候仍只能通過利益輸送網絡、私下談判、職位安排等手段對在地豪門軟硬兼施,還同時需要費勁安撫自身的地方擁護者,確實沒法擔保每次都有如意結果。

菲律賓共和國的「酋長式民主」

這樣的集權小成果,更沒能擋住二次世界大戰帶來的新一股離心力──儘管眾多本土菁英在日本佔領時期與「敵方」(日本)合作,他們多數仍在戰後獲得重返政治圈的機會;而另一批進入政壇的新地方豪強,則多是靠戰時功績建立聲譽,並繼續保留戰時統領的游擊隊作為護身符。

後者和美國殖民時期的傳統菁英合作,對戰後欲抗衡地方離散的勢力構成龐大挑戰,持續挫敗想重新集權的眾多努力──已故東南亞研究大師班尼迪克.安德森(Benedict Anderson)稱此時期為菲律賓「酋長式民主(Cacique Democracy)的全盛期」。

自國民黨分裂出來,由羅哈斯(Manuel Roxas)帶領的自由黨(Liberal Party)即是這股新離心力的主要代言者──在共產黨武裝為 1946 年新獨立的菲律賓共和國帶來龐大治理困難時,菁英們繼續在菲律賓社會、政治與經濟範圍內撒佈各自的控制網絡,徹底實踐他加祿語「政治(Pulitika)」一詞的意涵 ──根據菲律賓史學者雷納多.依萊托(Reynaldo Ileto)的詮釋,該詞將政治視為一種「議價程序」,其中牽涉自身或所屬群體的利益,讓政治領導者與追隨者的利益交互纏結、相互負責,支撐起整個社會的運作。

點綴著地方豪強暴力排除敵對家族的血腥,參合著掏空國家經濟的貪腐,後美國殖民的菲式民主進入它的黃金時代 ──菲律賓「民主聖母」、前總統艾奎諾夫人(Corazon Aquino)的父親就是在這時期,將家族擁有、惡名昭彰的路易西塔莊園(Hacienda Luisita)自 3300 公頃大幅擴增到 10,300 公頃,而在 1969 年的菲律賓總統選舉後,馬可仕掏空公款的「鑲金」勝選,則讓對手埋怨自身「雇來的暴徒不夠,弄來的槍械不夠,湊來的財寶不夠(out-gooned, out-gunned, out-golded)」,怎可能贏過對方。

菲律賓「民主聖母」、前總統艾奎諾夫人。圖/flickr@philippinepresidency CC BY 2.0


威權垮台後,無願景共識的菲律賓政治「新常態」

接下來,儘管被 1965─1986 年在任的馬可仕(Ferdinand Marcos)總統威權統治壓制,不耐冷落的部分菁英和教會、工商團體、不滿軍人、中產階級與左翼社團等反馬可仕勢力攜手奮起──透過協助 1986 年的「人民力量革命」(People Power Revolution、EDSA Revolution)重新躍居政治舞台。

儘管有些菁英在馬可仕時其飽受打壓,多數仍能在民主化後火速拾回往日的政治、經濟地位 ──這是後馬可仕時期首位總統艾奎諾夫人(Corazon Aquino)和 1987 年憲法走「中道」、「妥協」路線的成果。

反馬可仕陣營欠缺統一國家願景,後威權時代的菲律賓政治,當然就只能這樣反映「無共識」的現實面。由於自由黨與國民黨在威權時期慘遭覆滅,及馬可仕的新社會運動黨(Kilusang Bagong Lipunan)在獨裁者垮台後大幅萎縮,小黨林立和短期選舉結盟,遂成為菲律賓政治的新常態──這樣的新政治結構,搭配後威權時代縮緊行政權力的方向,讓地方政治豪門、少數全國政治菁英和馬尼拉商業集團共組的「多層恩庇侍從體制」慢慢穩若泰山,阻礙議題導向的政黨體制成長茁壯 ──就連公民社會都難免需和傳統政客結盟,才有機會推動當初「人民力量革命」承諾的改革議程。

土地改革、反政治家族王朝等重要議題的相關議案,在傳統政客主導的國會屢遭封殺,充分展現美國殖民時期確立的「舊政治」,如何在後威權時代幾乎「完美回歸」──就連幾位著名的民粹政治人物最終都難逃墮入他們當初口口聲聲說「貪汙腐敗」,「為社會少數富有、有權勢者服務」的體制。

政治是「可能」的藝術

伊洛伊洛省奧頓市(Oton, Iloilo Province)市民代表米格斯.弗洛勒斯(Migs Flores)幾年前面對他人提問:「你願意犧牲你市代的職位,以身作則,貢獻解決『政治家族王朝』問題嗎?」時,曾於臉書粉專霸氣回應:

「我不願意犧牲我這市代的職位,因為我從小就夢想當上奧頓市長!知道為何我想當市長嗎?因為我希望奧頓成為像新加坡一樣的地方。」

「在弗洛勒斯家族的執政領導下,奧頓市是伊洛伊洛省 42 個市鎮裡的 No.1!奧頓最有錢!奧頓最棒!」

這位焦急替自身政治家族辯護的米格斯,是我一位朋友的親哥哥──儘管她總對他們弗洛勒斯家是奧頓當地「政治家族王朝」這件事相當低調。

在 2016 年的選舉,她哥哥成功獲連任,媽媽則當選奧頓市市長。副市長選舉部份,亦由弗洛勒斯家的人獲勝。
 
第一次見到我那位朋友時,她是位準備入學一年級的大學新鮮人。即將進入明星私立大學的她,當時對未來職涯有著異常成熟的規劃,口條自信地說她如何預計在完成大學學位後考讀法學院,再赴歐洲唸個國際法碩士。

她言談的超齡成熟,讓我留下相當深刻的印象,故當她後來積極參與學生會、非政府組織志工時,她看來快速成長的大學生活總會讓我有種「政治家族原來是這樣培養接班人」的奇妙感觸。當我腦裡充塞各種政治家族的負面新聞時,真的很難平靜地觀看這過程──我總擔心她未來會成為背棄理想的政客嗎?或是她會走出自己的革新道路?還是她會放棄家族事業?一切都有可能,一切都難預測。
 
儘管菲律賓呼籲終結政治家族王朝的聲音從未止歇,民眾對這議題實際上都沒有統一意見,讓公民社會很難凝聚集體的變革力量。而被政治家族們控制的國會,更不可能主動採取大動作的變革 ──在「政治家族王朝」的定義方面,菲律賓政府到現在都還沒有共識。

今日,隨著菲律賓經濟結構轉型,政治家族王朝們的經濟財源已經不限於土地,還有來自在各行各業的嶄新投資,算是某種程度的「與時俱進」,讓菲律賓權力地景被革除任何大規模翻轉的機會。

諷刺的是,若不依賴鐵腕領袖,菲律賓政治要有新氣象,最終恐怕仍需依靠政治家族王朝們內部的變革,尤其是新一代的接班人。

這期望並不虛妄 ──面對菲律賓民粹政治的洶湧暗流,政治家族王朝們早就意識到適時「妝點打扮」,給些小幅改革,才能長久確保他們的政治、社會與經濟地位。

但另一個重要的觀察面向,則是在公眾意見抬頭的網路時代,新一代的接班人無論基於新教育、新理念或現實利益考量,會不會有進一步的革新嘗試?

執行編輯:HUI
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:flickr@Brian Evans CC BY 2.0

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