羅興亞人面臨種族滅絕危機,「誰來阻止翁山蘇姬?」──從國家保護責任之觀點,探討國際社會的緊急救助為何失靈
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根據聯合國的報告,自 2017 年 8 月 25 日起,緬甸政府與羅興亞人爆發衝突後,估計約有 29 萬羅興亞人潛逃到孟加拉,因地緣位置,與緬甸相鄰的孟加拉城市—科克斯巴扎爾(Cox’s Bazar),成為羅興亞人的避難處所首選。 

衝突發生後至今,短短 2 週內,羅興亞人口在科克斯巴扎爾,以三倍的速度成長,造成當地尋求安頓的難民,也產生資源競爭的緊張──羅興亞人為了糧食,在難民營大打出手,已成為「司空見慣之情狀」(United Nations, 2017)。

孟加拉政府原先嘗試遣返羅興亞人難民的態度,近日也有所轉變──基於人道主義之立場,賑災管理部長(Minister for Disaster and Relief Management ) Mofazzal Hossain Chowdhury Maya 在 2017 年 9 月 9 日宣布,將擴建科克斯巴扎爾的難民營,並再次向國際呼籲,孟加拉政府需要更多的資源來協助這些難民(Sumon, 2017)。

聯合國為了紓解此情況,於 2017 年 9 月 9 日起,也將與其他國際 NGO 合作,預計投入 7,700 萬美金(約台幣 23 億),提供在科克斯巴扎爾的難民生活的必要物資:包括食物、飲水、衛生醫療及安全,以因應該地區快速成長的難民人口。

自從衝突爆發以來,人權觀察(Human Rights Watch, HRW)報導:緬甸的羅興亞穆斯林少數民族面臨了「種族滅絕的危機」。聯合國人權事務高級專員辦事處(The  Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights,  OHCHR)更在 2017 年 3 月提出快報(Flash Report),指出羅興亞人有高度的可能,正遭受到「危害人類罪」(crimes against humanity)的迫害。

本文將以國家保護責任(Responsibility to Protect)之觀點,探討國際社會及緬甸政府,分析本次的衝突危機:

受壓迫的羅興亞人

根據聯合國人權事務高級專員(United Nations High Commissioner for Human Rights)的報告,緬甸自 1982 年頒布《公民身份法》後,承認 8 大主要的族裔,包括:緬族(約佔人口的三分之二)、欽族、克欽族、卡雅族、克倫族、孟族、若開族和撣族。

而 8 大族裔中,又再進一步細分為受承認的 135 個族裔:其中佛教徒人口佔 90 %,4 %為穆斯林人口。而穆斯林人口中,僅有克曼族獲得認可,但居住在若開邦(Rakhine State)的逾 100 萬羅興亞人,雖為緬甸穆斯林人口的最大宗,卻未被列入獲得承認的族裔群體清單中,導致大多數的羅興亞人,是無國籍的狀態(UN General Assembly Human Rights Council, 2016)。

羅興亞人除身份不被認可外,根據聯合國報告,更遭受到緬甸軍人嚴重的人權侵害:包括「被消失」、毆打致死、殺戮、集體強暴(目前得知最年幼的性侵被害人僅 11 歲)、姦殺、性暴力、焚燒致死、掠奪及摧毀家產、任意的監禁及對受監禁的羅興亞人,給予殘忍及非人道的處遇(OHCR, 2017)。

而 2017 年 8 月 25 日衝突以來,緬甸領導人翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)一開始選擇以沈默及不作為應對。直到 9 月 7 日終於打破沉默,但卻將此事件,對外解釋成「緬甸政府合理鎮壓「若開羅興亞救世軍」(Arakan Rohingya Salvation Army,以下簡稱 ARSA)的暴動行為」,且外界許多此事件的報導,是屬於誇大及不實的假新聞。

然而,翁山蘇姬卻未進一步解釋,外界對於「緬甸政府禁止國際 NGO 進入衝突區援助難民」的指控。
而就在 2017 年 9 月 11 日,當前述的若開羅興亞救世軍已經宣布停火,緬甸政府仍堅稱:「不會與恐怖主義談判妥協」。

國家保護責任觀點分析

國家保護責任(Responsibility to protect, 簡稱 R2P)的概念,源於 1994 年盧安達大屠殺及 1995 年的「斯雷布雷尼察大屠殺」事件後,國際社會認為一個國家除了擁有主權外,也應有保護其人民免於大屠殺、戰爭罪、種族清洗以及其他類型的危害人類罪的義務。

但如果一個國家缺乏其能力,使其人民陷於此種危害人類罪的情況,國際社會應基於保護無辜人民的理念,予以干預與提供必要的協助(responsibilitytoprotect.org., 2016)。
 
R2P 的發展,主要源自於 4 份關鍵的國際文件中(Stahn.2007):分別是 2001 年干預與國家主權問題國際委員會( International Commission on Intervention and State Sovereignty,  ICISS)報告、聯合國 2004 年的《威脅、挑戰與變革之高階小組報告》(The High-level Panel on Threats, Challenges and Change)、聯合國 2005 年聯合國大會報告及聯合國 2005 年的首腦會議的結論報告(the Outcome Document of the 2005 World Summit)。

這四份關鍵文件,近一步確認 R2P 的保護義務內容,包括防止(Prevent),因應(React)與重建(Rebuild),而其中因應(React)的做法:根據聯合國 2005 年聯合國大會的報告指出,必須先以外交、人道或其他和平的手段優先。如和平手段無法達到保護人民的目的,必須經過聯合國安全理事會的決議通過,才可使用人道軍事干預(Military Intervention)作為最後的制裁手段(UN General Assembly, 2005)。

從本次的衝突事件觀察,羅興亞人的死亡人數不斷攀升,而緬甸政府並未採取任何防止事件惡化的積極措施,甚至還不斷干預國際 NGO 組織進入救援,以 R2P 的觀點觀之,國際社會應採取必要的手段,防止死傷繼續攀升。

國家保護責任的兩難—達佛(Darfur)大屠殺事件,是否再度上演?

國家保護責任的概念提出後,首先面臨的挑戰,為 R2P 是否是一個國際法的概念?如是法律位階,則必須有其法例效力,對於違反的國家,也應有其制裁。然而,2006 的達佛大屠殺事件再次上演,點出 R2P 對於人道保護仍具有許多的缺失,簡述分析如下:

1、認定標準的兩難:

按照 R2P 的規定,國際社會的介入,必須先一個國家必須對於其人民的保護「明顯地失敗」(manifestly fails),但何謂「明顯地失敗」?卻無所謂的認定標準,例如在達佛大屠殺始發生之際,聯合國一開始並未認為蘇丹政府對於其人民之保護有明顯地失敗(Stahn,2007),因而未於第一時間給予有效的介入,造成死傷不斷的擴大。此外,認定的標準必須是採取集體意識,也就是必須透過聯合國的會員國討論,但若涉及軍事干預,則必須在聯合國安全理事會討論,然而,有時因涉及各國的自身利益,而無法做出公正及正確的決定。

2、常任理事國的否決權:

人道軍事干預中,聯合國安全理事會中關鍵的常任理事國:美國、英國、法國、俄羅斯及中國具有否決權(veto),因此,只要其中一國認為無出兵的必要,則無法發動軍事干預。

如同前述,當涉及常任理事國的利益時,儘管達到出動軍事干預的必要狀況,仍可能於第一時間無法發動,「達佛大屠殺」即為最典型的案例:因中國政府在當時販賣給蘇丹政府武器,經濟利益導致中國政府行使否決權,阻止聯合國安理會在第一時間立即出兵援助(Lyon,2009)。

而本次緬甸的衝突,英國已於 2017 年 8 月 30 日向聯合國安全理事會提請討論(whatsinblue.org., 2017),然而,現部分常任理事國正面臨自身國家內部的挑戰,例如:英國面臨脫歐後的經濟風暴,美國川普總統上任後以「美國利益」優先,是否仍有餘力及意願在關鍵時刻出動軍事干預,備受質疑。

3、無制裁的手段:

達佛衝突之際,蘇丹政府不僅防止 NGO 進入提供災民必要的援助,也忽視聯合國提出的相關要求(Mills,2015),然而,因無任何的制裁手段,國際社會只能不斷與蘇丹政府協調,無任何的強制手段迫使蘇丹政府應有何作為。

現在的緬甸政府,也如同當時的蘇丹政府一般,阻止 NGO 進入救援。

但縱使翁山蘇姬面臨排山倒海的國際輿論與壓力,因 R2P 缺乏制裁的手段,仍無法打破國家的主權。

值得注意的是,ARSA 在 9 月 10 日宣布,釋出決定為期一個月的停火協議,讓 NGO 團體能有效的進入災區,提供必要的援助,也藉此呼籲緬甸軍方也應放下武器(Judah,2017)。

然而,令人遺憾的是,如前所述,如今緬甸政府仍無視所謂「叛軍」已經停火的宣示,堅稱「不向恐怖主義妥協」──雖然 R2P 現無制裁的手段,國際社會(特別是聯合國)應把握此關鍵,繼續持續向緬甸政府施壓與協調,儘早促成停火的協議。

別讓國家保護責任成為政治學上的修辭

達佛大屠殺的悲劇,顯現出 R2P 若缺乏有效的制裁,是難以挑戰國家的主權,也突顯出聯合國對於人道主義干預相關機制的缺失。

羅興亞人與緬甸政府的衝突,是否又會再次上演大屠殺的悲劇?國際社會必須正視現行 R2P 的缺失,例如,對於軍事制裁是否再交由聯合國安全理事會決定?或考量廢除常任理事國否決權的機制?讓 R2P 得以成為保護無辜人民更有效的國際法律依據。

否則,在盧安達大屠殺事件後,國際社會曾許下「別再讓類似的悲劇再次上演」(Never Again)的承諾,恐永遠無法兌現的一天。

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《參考資料》
Human Rights Watch (2017). Burma: Satellite Data Indicate Burnings in Rakhine State. Retrieved 13 August 2017, from: https://www.hrw.org/news/2017/08/29/burma-satellite-data-indicate-burnings-rakhine-state

Judah, J. (2017). Myanmar: Rohingya insurgents declare month-long ceasefire. the Guardian. Retrieved 10 September 2017, from https://www.theguardian.com/world/2017/sep/09/arakan-rohingya-militants-watch-refugees-myanmar

Lyon, A. J.. (2009). Global Good Samaritans: When do we Heed 'the Responsibility to Protect'?. Irish Studies in International Affairs, 20, 41–54. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/25735149

Mills, K.. (2015). International Responses to Mass Atrocities in Africa. Responsibility to Protect, Prosecute, and Palliate. Berlin, Boston: University of Pennsylvania Press.

OHCR (2017). Interviews with Rohingyas fleeing from Myanmar since 9 October 2016. Retrieved 10 September 2017, from http://www.ohchr.org/Documents/Countries/MM/FlashReport3Feb2017.pdf

Responsibilitytoprotect.org. (2016). Core Documents. Retrieved 10 September 2017, from: http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/publications/core-rtop-documents

Stahn, C.. (2007). Responsibility to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm?. The American Journal of International Law, 101(1), 99–120. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/4149826

Sumon, S. (2017). Bangladesh urges UN to create safe zones in Rakhine state. Arab News. Retrieved 10 September 2017, from http://www.arabnews.com/node/1158566/world

United Nations (2017). Humanitarian Community calls for US$77 million in response to Rohingya crisis. Retrieved from http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/UNRC%20PR_Response%20Plan.pdf

UN General Assembly. (2005). In larger freedom : towards development, security and human rights for all : report of the Secretary-General, A/59/2005, 1st edition. Retrieved 10 September 2017, from: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/59/2005

UN General Assembly Human Rights Council (29 June 2016) 32nd session, Agenda Item 2, “Situation of human rights of Rohingya Muslims and other minorities in Myanmar”, Retrieved 10 September 2017, from: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G16/135/41/PDF/G1613541.pdf?OpenElement

Whatsinblue.org. (2017). Consultations on Myanmar. Retrieved 10 September 2017, from http://www.whatsinblue.org/2017/08/consultations-on-myanmar.php

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執行編輯:劉書辰
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:Nadezda Murmakova@shutterstock

作者大頭照

陳俞亨 Yu-Heng Chen/讓世界更好 To Create A Better World

陳俞亨(Steven),高雄中學,中央警察大學犯罪防治學系,英國格拉斯哥大學(University of Glasgow)人權與國際政治(Human Rights and International Politics)研究所畢業。對於人權(女權、同志、兒童、移民、難民及監獄人權)、刑事政策及國際政治深感興趣,希望透過分享不同觀點的分享,啟發更多的讀者,思考如何讓台灣更進步。

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