住在「全世界最幸福國家」的移民們幸福嗎?──丹麥政府的「整合政策」,是「協助融入」還是「變相歧視」?

住在「全世界最幸福國家」的移民們幸福嗎?──丹麥政府的「整合政策」,是「協助融入」還是「變相歧視」?

聯合國在每年 3 月 20 日──國際幸福日(International Day of Happiness)前會發表《全球幸福報告》(World Happiness Report),除根據人民主觀幸福感(subjective well-being)外,也運用 6 大關鍵變數:國民生產毛額(income)、自由(freedom)、信任(trust)、預期壽命(healthy life expectancy)、社會支持(social support)與慷慨程度(generosity)所得分數進行幸福排名。

2018 年的前 5 名中,北歐國家就佔了前 4 名,分別為芬蘭、挪威、丹麥及冰島,瑞典則為第 9 名;而近 3 年的排名中,北歐國家均名列前茅。2016 年最幸福國家之首為丹麥,2017 年則為挪威。

追求平等的精神,推動了高稅收、高福利的「北歐模式」

北歐國民為何有如此高度的幸福感?除了經濟優勢外,完善的社會福利政策功不可沒,包括免費的教育、醫療服務、失業救濟及多元的補助等。然而,完善的社會福利政策,必須仰賴龐大的資金,北歐國家的稅收也因此世界知名的「高」──此經濟模式被稱為「北歐模式」(Nordic Model)或「斯堪地那維亞模式」(Scandinavian Model)。

然而,是什麼原因,讓北歐人民支持國家拿走約 4 成的收入,作為推動社會福利制度的資本?答案是,平等主義(Egalitarianism)。

北歐平等主義的盛行,自歷史的角度分析,來自於北歐價值──高度的同質性(homogeneity or sameness)。只有在此情況下,國家才會有太平盛世,確保人民的平等。近一步從語言學的角度分析,平等與同質性兩者,在北歐的語系具有高度的關聯性,密不可分;換句話說,如果人與人之間沒有太大的差異,自然會有「平等」的感覺。

因此,一旦同種的人民有了困難,為了讓彼此間的「差異」縮減,確保「同質」才能達到「平等」,北歐人民將繳稅支持政府救濟弱勢,視為一種民族互助的展現,此種發自內心的精神,來自於對同種民族的信任,因此,高稅收並無導致政府的貪污,也沒有造成人民濫用社會福利政策,使之形成如同烏托邦(Utopia)的完美世界。

北歐模式看似完美,然而,平等主義卻因外來移民逐漸變調。

外來移民對平等主義的衝擊:同質性不再,引發人民質疑

以丹麥為例,自 1952 年開始,丹麥准許來自其他北歐國家居民在丹麥居住與工作,並在 1973 年開始,擴大適用來自歐盟的丹麥居民,可享有丹麥的一切社會福利。1975 年左右,丹麥政府開放外籍勞工,主要來自於土耳其及巴基斯坦;自1978年起,丹麥開始接受難民,據統計,自1989年起,丹麥平均一年接受 500 名難民(Kohl, 2016)。

外籍移工以及難民人口,促使丹麥人口大量成長,從丹麥的人口資料分析,按 2018 年四月份的統計,丹麥總人口為 5,785,864 人,移民及其後裔共有 777,429 人(佔全體人口 13%),其中移民人口來自非西方國家(含其後裔)共有 497,147人,佔全體人口約 8.5%、佔全體移民人口約 64%──可見,高達約 6 成的移民及其後裔來自非西方國家。

外來的人口也同時引進外來文化,導致原本高同質性的北歐文化飽受衝擊,面對外來人口,特別是來自於非西方國度的移民,北歐人很難生出如此信任,人民開始質疑為何非同種民族仍享有相等的社會福利政策,平等主義因而動搖。

北歐各國政府不得不正視此問題的嚴重性,積極尋求解方,畢竟一旦人民的信任不再復如以往,以往奠定的社會福利政策將難以持續。其中,北歐各國政府認為最有效的解決之道,是透過整合,讓外來人口逐漸融入高同質性的北歐社會。

《整合法案的實施》:要求移民融入當地社會

在 1999 年以前,丹麥的移民會被安置在市區的社會住宅,政府提供教育的機會與就業輔導,目的在協助新來的難民或移民,可以運用市區完善的資源與社會福利網,儘早融入丹麥的社會。

然而,丹麥本國國民逐漸不滿這些無業的移民,可以居住在政府的社會住宅及享有社會福利,因此,丹麥社會民主黨(Social Democtats)政府在 1999 年開始通過丹麥第一部《整合法案》(the Integration Law, 丹麥文:Integrationsloven),為歐盟國家中率先推動整合法案的國家之一。

法案要求 1999 年後的新移民必須強制居住特定區域長達 3 年,而安置區域不再以市區為主,而是在非都市區的小型社區,才可讓移民藉由與丹麥當地人的互動,了解丹麥的鄉土風情。期間,也必須參與丹麥語言及文化的課程;移民若遵守政府的安排與規定,則可獲得基本的社會福利津貼。

然而,在 2001 年由對移民不友善的社會自由黨(Venstre)當政,不但減少 60% 的津貼,並且規定若移民在 3 年內擅自搬離特定區域,或未完成安排的課程,將失去所有的社會福利。直至今日,此「3 年條款」仍然存在。

難民政策不斷緊縮,終至退出聯合國計畫

除了縮減移民的津貼外,2001 年掌權的社會自由黨政府也不斷防堵移民前來丹麥,自 2002 年起,接收難民的標準開始從嚴,包含外界戲稱的「24 歲條款」。條款規定已達丹麥的難民,如果想要申請境外的配偶至丹麥團聚,兩人均須要滿 24 歲,也必須證明在丹麥比起在其他國家有更適切的團聚理由,此規定讓已經先到丹麥的難民,幾乎很難再申請攜帶配偶入境(Brown, 2017)。

《聯合國難民署》(United Nations High Commissioner for Refugees)在 2005 年開始推動「難民安置計畫」,與包括丹麥等參與該計畫的國家,共同協助難民安置,並確保不會驅逐接受安置的難民。此外,參與國會提供難民及其家人或家屬,享有公民,政治,經濟,社會和文化權利; 難民還有機會最終成為安置國的歸化公民。其中,大部分的難民為穆斯林。

自 2005 年 9 月份開始,丹麥保守黨政府通過新的法案,如按照聯合國難民計畫申請到丹麥庇護的難民,必須通過「整合潛力」的評估,確保難民具有相當的潛力可以被整合進丹麥的社會。該法案通過後,先前丹麥的難民人種產生巨大的變化,從 2007 年到 2013,丹麥政府接受的難民對象不再包括穆斯林。

儘管 2013 年,丹麥社會民主黨政府移除整合潛力的規定,也在 2015 年的大選獲得多數席,但對移民不友善的兩大黨──社會自由黨擔及丹麥人民黨(Danish People's Party)加總的席位仍遠多於社會民主黨。

2016 年 1 月,丹麥通過被外界戲稱為「珠寶法案」(Jewellery bill)的規定,難民最高僅可持有總價值共 1 萬丹麥克朗(約新台幣 5 萬)的所有物,超過者將被政府沒收──此舉被人權團體解讀為試圖藉由此規定,降低難民移往丹麥的意願,或將多餘財產支付給丹麥政府作為難民庇護的押金。

2016 年 11 月開始,整合部部長(Minster of integration)由社會自由黨擔任,宣布不再參與聯合國難民安置計畫。

丹麥 2018 的新興「整合」政策

一、穆斯林的孩童必須強迫接受西方教育

丹麥政府獲得朝野支持,在今年 5 月 28 日宣布未來住在「非西方國家移民聚居區」(ghettos)的兒童,將強制接受民主、平等及西方傳統的課程。

新規定要求在此移民聚居區的孩童,自 1 歲開始,每週必須接受 25 小時的義務教育,課程主要著重在語言課程、準備教育外,也特別針對穆斯林的孩童,教授有關丹麥的傳統與基督教的重要節日,如聖誕節及復活節。倘若父母不願讓孩童參與新政策的西方教育,則無法拿到任何政府的育兒補助。

然而,事實上,在北歐國家,從 6 歲開始需接受 10 年的義務教育,但學校教育並非強迫性,亦即家長可以決定讓孩童在家接受教育。因此,丹麥政府的新興法案,被外界批評為十分具有針對性。而事實上此法案的雛形,為 2017 年由丹麥人民黨提案,主張移民如果要成為真正的丹麥人,就必須慶祝聖誕節及其他基督教的傳統節日(Dearden, 2017)。

二、面紗禁令的誕生

今年 5 月 31 日,丹麥政府也跟進法國、比利時、荷蘭、奧地利等歐洲國家,宣布自 2018 年 8 月 1 日起,除法律有特別規定外(如騎機車帶安全帽),因國家社會安全有辨識的需求,不可在公眾場所蒙面,因此,在伊斯蘭傳統的服裝 “ Niqāb “(音近:尼尬伯)與 ” Burqa “(布卡),也成為禁止在公眾場所穿著的服裝(註:挪威於 2018 年 6 月 6 日也頒定類似的面紗禁令)。

針對初次違反規定者,將被罰款 1 千丹麥克朗(約台幣 4,700 元),重複再犯者最高可罰至 1 萬丹麥克朗及 6 個月的有期徒刑,如果迫使他人穿戴蒙面的服裝,則最高可處兩年有期徒刑。批評者認為此規定是針對穆斯林,為一種恐穆斯林、歧視穆斯林,剝奪人民表現自由的規定,甚至也可以解讀成一種控制異國文化的手段。

小結:強迫移民們「歸零」重來,是利還是弊?

從過去丹麥處理民族融合的案例可以發現,丹麥政府不希望外來文化造成原有同質性文化的崩解與轉型,反而運用許多變相的強制措施,迫使外來移民放棄過往的一切,重新「歸零」,好在新的國家有「新的開始」。對丹麥政府而言,此舉是民族融合最佳的方式,更是捍衛由平等與同質為基礎所創建的北歐模式。

曾有學者分析,北歐模式在美國無法施行,是因為在被稱為民族熔爐的美國重視民族融合,社會可以接納與彼此有高度差異的異質人種與文化,也有學者分析對於處理移民的整合問題,必須依賴新住民與當地居民的互信,創建彼此在社會資本上的連結,才能真正達到和平的整合。

反觀丹麥政府種種排除異己的政策,從國家主義的角度而言,是在捍衛得來不易的社會經濟模式,但從社會正義的角度而言,卻是種不人道與不尊重多元文化的政策,甚至可能埋下後續更多族群矛盾及社會衝突的種子。

可以肯定的是,當外來移民到新的國家時,特別是兩者間存在有極大的文化差異,國家的整合政策扮演社會和平的關鍵,儘管有外界批評丹麥的整合政策不尊重異質文化,但丹麥的《歸化國籍法》規定──除必須在丹麥居住超過 9 年,有適當的工作與固定的居所,無犯罪前科,尚須通過丹麥語文的檢定、一般性測驗(包含丹麥歷史與文化)──倘若無上述的整合政策,或許更令丹麥的外來移民成為公民之路遙遙無期。

「人與人在相處之際,時常以第一印象為其他人打分數,或者直接貼上標籤,區分出許多不同的群體,但似乎遺忘了人與人之間有許多的共通點。」此言源自丹麥在2017年國營電視臺的形象廣告,可知丹麥民間仍試圖擁抱新舊住民之間的差異。

在交通科技發達的今日,地球村居民彼此的距離逐漸縮減,各國政府在面對類似的移民問題時,或許應思考如何撕掉對於不同種族的標籤,讓外來移民更成功的融入在地社會。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:shutterstock

世代之聲