借鏡瑞士:台灣能從年均 5 次公投的「世界典範」身上學到什麼?

借鏡瑞士:台灣能從年均 5 次公投的「世界典範」身上學到什麼?

當一個極具爭議性的公投案以 50.01% 對 49.99% 的「多數決」通過時,你妳會同意這裡的少數該服從多數嗎?當許多人不去公投,或者廢票數高於「贊成」或「反對」票時,你覺得公投的「多數決」原則還能有效保障民主和民權嗎?

距離中華民國史上第 3 次公投日只剩 3 天,遠在歐洲、且確定無法投票(我國尚未啟動遠距投票)的舒舒,卻難逃此次選舉「戰火」的殃及。Line 不同群組的朋友們或者抱怨公投提案眼花撩亂、不知該怎麼投;或者因為轉傳「疑似」傾向某公投案的文章,而引發群組成員間的「唇槍舌戰」,戰事之激烈嚇得自認不夠了解公投議題的舒舒三緘其口,以免傷了多年友誼。

事後有好心朋友私訊提醒,此次公投中某些議題在台灣內部爭議度很高,因此大家心中都有個「小警總」:不確定對方立場,不公開提自己的意見。

如果公投(政治學者冠以「直接民主」利器之名)是為了將重大的全國性議題直接諮詢民意、交由全民來決定時,那麼,這樣重要的「立法過程」,難道不需要在社會上獲得充分的討論辯證、理解消化嗎?如同立法院須要委員會內提案到大會討論表決,公投議題不應該也經過這樣看似冗長、但實際卻必要的過程嗎?

全球公認「公投典範」的瑞士,年均 5 次公投

在民主制度發源地的歐洲,公投雖被制度保障,但其實卻是「民主奢侈品」。以德國而言,二戰以來未曾舉行過 1 次全國性公投;法國近 60 年來只辦過 9 次全國性公投(敬請參考筆者前文:為何德法不願輕易舉行公投)。換言之,歐洲多數國家對公投抱持相當謹慎的態度,唯有阿爾卑斯山中的瑞士,反其道而行,堪稱「公投模範」。

瑞士和台灣差不多大,但人口只有 842 萬,正是小國寡民的先天條件,讓瑞士人能落實直接民主的公投制度。

舒舒曾隨著老聶派駐瑞士首都伯恩 4 年,當時居住的公寓斜對面正好是一個投票所,因此「三不五時」就能看到瑞士人去投票,而且 9 成以上都是「公民投票」。

用「三不五時」來形容瑞士的公投真的一點也不誇張。除了地方性公投外,自 1875 年第一次實行全國性公投以來,平均每年超過 5 件以上的公投案。難怪舒舒的瑞士朋友總愛自誇自己每 3 個月必定去履行公民義務;而他國外交官朋友也是談起瑞士公投,個個豎起大拇指直呼佩服。

對於擔任歐盟外交官的老聶而言,由於工作關係,每一次的瑞士公投他都是全程關注。4 年 16 次公投日的觀察下來,他對瑞士公投只有「開眼界」來形容。

「談到公投,瑞士的公投制度堪稱世界第一。從 19 世紀以來就開始實行公投的瑞士,不但制度設計完整、政府效率高,民眾的政治意識和成熟度都比歐盟強,可說是全球的公投典範。」老聶佩服的說。

瑞士公投流程圖。圖/擷取自瑞士官方網站

生活中的直接民主課,細節執行不馬虎

打開瑞士政府的官方網站,” Politische Rechte “(公民政治權)高掛在首頁最明顯部位。點入後就能看到公民參政的各式權利,例如一般的選舉權和公民投票權等欄目,而每個欄目下又有詳盡的說明和資料連結,包括歷來公投日期、議題,題目說明,投票結果,法條釋義等各類官方資料供人民查看,完全透明。

在瑞士,「公民投票」是一門很深的政治學問,為了方便讀者們理解,舒舒簡單整理如下我們一般孰悉的 Referendum ,可以視為瑞士人對於國會通過法案的「否決權」;而 Volksinitiativen(公民提案),則賦予瑞士人直接對憲法和現行法律更改的「立法權」。前者自 1875 年實行至今,共表決過 222 案;後者自 1893 年開始舉辦,已表決過 462 案,不到 150 年間瑞士共表決過 684 個公投案,當稱全球第一。

在公民提案部分,瑞士規定提案人必須在 18 個月內取得 10 萬人連署(約瑞士人口的千分之 12),才能將連署名冊和提案內容送到中央的聯邦政府(Bundesrat)。聯邦祕書處確定公投議題合法、不違憲、主文字句清楚無模稜兩可後,提案就會被送到國會複查,然後再由國會送回聯邦政府公佈成案。

相較於公投案成案過程的曲折,令人吃驚的是成案時間。自連署書上交政府開始算起,最快的公投案至少須要 2 年時間才能被排進公投時間表(瑞士每年固定 4 個公投日)。若遇到聯邦政府或國會認為公投案不妥而推出反對提案(counter-proposal)時,那個公投案就可能須要花上 4 年以上時間才可能最後「面市」。

可想而知,在公投案正式表決前,該案的相關議題早已在社會上獲得充分且深度的辯論和發酵。無論是專家學者、政黨、民間團體和意見領袖等,都有足夠的時間和空間對公投議題表達意見,並且影響民意。

同時,在公投舉行前的數週內,凡年滿 18 歲的瑞士公民都會收到一本厚厚的公投手冊(通常至少 30 頁),裡面有公投票(瑞士可通信投票)和公投說明書。說明書中除了提案人名字、主文和理由外,還要附註支持提案的政黨和民間團體及支持理由;更重要的,政府也必須對提案表示立場──贊成或是反對──並且詳述理由。平均每個公投題目會有 5、6 頁以上的文字解說,政府甚至還會在 Youtube 上發布說明短片,以確保民眾對議題的了解。

對此,老聶就直言:「瑞士公投的價值不僅限於投票當天,而是整個公投成案的過程。在過程中人民不但享受到直接參政的政治權力,更在實際生活中上了一堂寶貴的直接民主課程。」

 
公投案說明短片。影/瑞士政府 YouTube 頻道

然而,「模範生」也有失誤的時候.....

然而,即使「公投專家」的瑞士,也會老馬失蹄──2009 年 11 月 29 日,是不少瑞士人自認的「公投恥辱日」。

舒舒記得清楚,那是一個從早就下著綿綿細雨的濕冷星期天。當天是公投日,共有 4 個公投案,其中 1 個是在全瑞士鬧得沸沸揚揚的《反對建築清真寺高塔》(Gegen den Bau von Minaretten)議題。由於這個提案已碰觸到宗教自由、基本人權的底線,不但瑞士人關注,歐盟和他國外交官更是全程追蹤。

在公投之前,舒舒的外交友人們(其中不少穆斯林)都表示對瑞士人的民主素養有信心,相信在瑞士這個公開自由的民主社會裡,這樣歧視人權的案子絕對不會通過;甚至瑞士政府也公開表明反對這個公投案。

公投當晚 8 點左右,作家好友凱瑟琳在電話的那一頭氣急敗壞的說:「今天,瑞士的民主死了!」

選後分析指出,由於天氣不佳,持反對立場的民眾對於投票結果過於樂觀、而選擇窩在家裡睡覺;然支持此案的極右派「瑞士人民黨」(SVP)卻強力動員,最後公投案在 53.4% 的投票率下以 57.5 比 42.5 的贊成結果通過。意想不到的公投結果,在瑞士政府和民間社會裡造成震撼,而國際社會接踵而來的譴責,也讓瑞士人臉上無光。

此外,2015年人口普查顯示 24.6% 的瑞士居民為外來移民,因為不具瑞士公民身份而無法參與公投。這個事實透露:即使是瑞士的公投也有其侷限性。

借鏡瑞士,反思台灣

回顧台灣今年公投案數的眾多,顯示了公民意識的抬頭,本是件幸事;然而,對比瑞士公投,當今我國的公投成案流程和公投法合宜與否,似乎尚有討論空間。

再者,公投倉促成案,選民或者一知半解、或者依賴「懶人包」去投票,對公投和其背後的民主價值都不見得是件好事,更遑論舉國上下投入公投的精力和資源。瑞士經驗,值得我們思考和借鑑。

執行編輯:莊承憲
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:Rawpixel@ShutterStock
 

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