師法美國,也要掂掂自己的斤兩:外交情勢險峻而特殊的中華民國,為何要「空降外交官」?

師法美國,也要掂掂自己的斤兩:外交情勢險峻而特殊的中華民國,為何要「空降外交官」?

颱風一個個過境台灣,燕子颱風對中華民國外交圈造成的傷害,或許已不再是國人及媒體的焦點,然,對於長年在歐洲外交圈生活的舒舒,卻有許多不吐不快。

外交官的職責何在?

舒舒不知道一般住在台灣的民眾,對於中華民國的外交事務和外交官扮演的角色有多少了解。我在歐洲的友人或者剛認識的新朋友,對於擔任歐盟外交官的外子老聶究竟在做些什麼,充滿了好奇。

老聶總喜歡以兩個詞來總結他的工作內容:一是扮演好「代言人」(Spokesman)的角色;二是做好公開的「情報工作」(intelligence/information collecting)

歐盟非主權國家,所以它的外交事務只涵蓋「政務」領域(包括經濟、政治、發展合作等),而沒有和一般公民熟悉的「領務」業務,例如護照、簽證、和海外僑民協助。

相對的,美國的外交官依任務取向,就可分為下列五類:經濟事務(Economic Officers)、總務(Management Officers)、政治事務(Political Officers)、公關(Public Diplomacy Officers)和領務(Consular Officers)。

「美國外交協會」(American Foreign Service Association)會長 John K. Naland 曾對外交官專業,做出以下評論:「外交是一個非常特殊的專業領域,它的內涵超越了一般所謂的『工作』(job);它是一種既嚴格、但又能豐富人生的特有生活方式。」

由上可知,一位合格的外交官,絕非膚淺的巧舌如簧、抑或短期外語訓練就能育成的,而複雜敏感的外交工作更非未經訓練的業餘人士能夠勝任。

圖/Shutterstock

「巧婦難為無米之炊」:中華民國外交官的現實困境

除了在領務和某些特定的經濟事務領域外(例如 WTO 架構下),今日國際政治的現實環境,使得中華民國的駐外代表處和外交官們,很難在政務外交的領域中,取得吸睛的亮麗成績。

在沒有正式的外交關係和正規的外交管道下,我們的外交官必須透過間接而迂迴的方式,以私人管道或其他名義來和它國外交同僚們交換情報、和駐在國政府官員溝通斡旋。

換言之,中華民國的外交官必須比其他國家(或組織)的外交官更專業、更有耐心毅力,以及更有「創意」,才有辦法在艱難的外交領域上為國加分、甚至「攻城掠地」。

我們或許可以這樣結論:中華民國的外交官,除了該具備和他國外交官一樣的基本資格外,還得有比之更傑出的專業素養及特殊的人格特質,才能做好外交工作。而對於這些時刻面臨艱難挑戰的專業人員們,政府應該為他們創造一個公正公平的升遷環境,讓他們的努力能夠獲得相應的回報。

然而,事實又是如何?

不少舒舒認識的我國外交官員們,今日談起外交工作時,似乎都懷著一種懷才不遇的無奈和無力感。而壓倒駱駝最後一根稻草的,正是破壞外交官遴選制度的「政治任命」。

除了美國,「空降大使」屬於「外交圈的例外」 

根據舒舒多年來身處國際外交圈的經驗,雖然一些大國如英、德、法、日的駐外人員中,有一些「政治酬庸」的外交官,但他們屈指可數、屬於例外中的極少數。歐盟更是有其自成一體的外交官選拔制度,請容舒舒日後在【你所不知道的歐洲聯盟】系列中詳述。而真正將政治任命外交官(幾乎清一色大使職缺)納入「體制內」的民主國家,大概只有美國。

美國派駐各國大使人選中,約有一半屬於政治任命──這些大使既沒有待過國務院(Department of State,相當於美國的外交部),也沒有受過外交人員的特訓(American Foreign Service),而是直接由白宮任命、空降到職。

這些「空降大使」(外交圈對他們的尊稱為「榮譽大使」,Honorary Ambassador),或者是來自具有影響力的美國政壇家族,例如 2013-2017 年派駐日本的卡洛琳.甘迺迪(Caroline Bouvier Kennedy,1957-);或者是總統的親信密友,例如目前駐德國代表理查·格雷內爾(Richard Grenell,1966-);或者是總統選舉背後的金主。簡言之,這些人大多是和總統及其背後政黨關係密切、在政治經濟領域上舉足輕重的人物。

空降大使被派駐的地點大概有兩類:一、對美國而言外交關係重要的國家:例如北京(中國)、東京(日本)、柏林(德國)、布魯塞爾(比利時,其實是兼顧歐洲聯盟)。

二、業務輕鬆、風景宜人、適合養老的國家:最好例子就是瑞士首都伯恩。

舒舒正好曾經隨著老聶被派駐過這兩類國家,認識了一些美國同僚,因此有機會聽到關於榮譽大使們的「故事」。

空降大使只是「花瓶」,不掌管實質的外交事務

這些「背景不尋常」的大使們,雖然沒有特別的外交訓練和素養,有時甚至可能鬧出一些「外交軼事」,可是他們常掌握了一個重要資源:直達天廳。由於他們跟總統或總統身邊的人是麻吉,所以能在特殊或必要時刻,直接一通電話撥進白宮。從這個角度來看,這些空降人士確實起到了某種程度的外交功能。

美國榮譽大使的身分在外交圈不是祕密,被派駐國政府和其他各國使館對於「潛規則」都心知肚明:凡是一般的外交應酬晚宴,給美國榮譽大使的請帖絕對不能少;可是遇到正經八百的外交工作會議時,必須去聯絡的是我們一般口頭說的 “ number two ”,也就是在美國使館內坐在「第二把交椅」上的「正職外交官」。

這位「第二人」,掛的頭銜可能是公使或參贊,這都無妨,重要的是他才是真正主管美國外交事務的官員,也只有和他溝通協調(外交官的重要工作內容之一),才有實際的外交效用(這裡得補充一下:由於川普用人的特殊形態,使得各國對美外交工作也變得比以前複雜了許多)。

美國的「他山之石」,不一定適合我國

自從 1971 年,中華民國退出聯合國以來,美國在我國和國際社會的交流關係上,所扮演的角色益發重要;也因此,許多政府官員常以美國馬首是瞻、國內學者也言必稱美國。然,美國行之有年的制度,卻不一定適合我國,特別是外交。

外交關係其實是國際間的各國角力賽,真正的關鍵在於國力的強弱。

美國乃世界第一強權,各國多少得視其臉色行事,就連歐盟 27+1 國,也明顯不敵美國的強勢。因此美其名的「雙向外交關係」,私底下卻可能是不對等的「上下關係」。所以即使美國大使是外交素人,對於美國外交的實際影響,可能也無關痛癢。

反觀我國因為複雜的歷史因素,不但邦交國數量和質量令人擔憂,而且至今仍被隔離於大半個國際社會之外。考慮到我國的國力背景和外交困境,我們需要的是最優秀的外交人才及最能跨部合作的政府官員,合舉國之力、突破艱難的外交處境。

但我們的政府官員卻老是盲目的效法美國,完全不考慮國力和外交實力的差距,這卻是何道理?筆者希望此次的外交官自殺事件,能讓國人深切了解到我國外交官難為的現實,更能促使政府重新檢討外交事務方向和目前的外交官任命制度。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:Shutterstock

回家,回台灣做一件事