【美國槓上聯合國】「我們不會忘記這個羞辱⋯⋯」──聯合國罕見召開緊急大會,耶路撒冷使館一案,高票通過「反美」決議

【美國槓上聯合國】「我們不會忘記這個羞辱⋯⋯」──聯合國罕見召開緊急大會,耶路撒冷使館一案,高票通過「反美」決議

「今天(你們的)這個決議,不會改變美國的任何決定,只會改變我的國家(美國),對聯合國的看法。」——美國駐聯合國大使妮基‧海莉(Nikki Haley)

「我們每年花上數百萬美元的資金支援這些(聯合國會員國)國家;讓它們投票,我們看著吧!以後我們會省很大(we’ll save a lot),我不在乎。」——美國總統川普

美國槓上聯合國,要從耶路撒冷爭議談起

前些日子,美國總統川普決定將美國駐以色列大使館,由現在的台拉維夫遷往耶路撒冷,如此具爭議性的舉動,舉世譁然。

畢竟以巴問題長達半個世紀,一直都是中東問題的核心之一,而耶路撒冷,又可說是以巴衝突的核心——國際社會(包含美國)近年的普遍共識,是讓雙方以和平談判為主,盡可能不過份表態特定立場:


但遷館到耶路撒冷的決定,幾乎是直接為以色列的《耶路撒冷法》背書,承認耶路撒冷為以色列「完整且不可分割之首都」,直接違背了聯合國安理會478號決議。這不僅等於和巴勒斯坦直接決裂,更讓整個阿拉伯世界(不論是美國的友邦或反對者)簡直是可忍孰不可忍——要知道,由於這個城市身為三大宗教聖城、亦為衝突核心之一的敏感地位,按照現行的國際慣例,包含聯合國多項決議在內,多數國家並不「承認」耶路撒冷是以色列首都,而是「具特別國際地位」,由聯合國代表國際社會治理的城市。

歷史學家蒙提費歐里在其著作中表示道:「耶路撒冷不屬於任何人與任何國家,但他卻又存在在每個人的心中。」

以往美國雖與以色列「向來交情友好」,但歷任總統倒也不會輕率做下敏感決定——即使美國國會曾於 1995 年通過《耶路撒冷使館法案》(Jerusalem Embassy Act),但歷任總統包括民主黨的柯林頓(1993-2001)與歐巴馬(2009-2017)、共和黨的小布希(2001-2009),都持續簽署「棄權書」,並未實際執行播遷使館的行動。

直到行事風格難以預料的川普,一個決定讓美國打破幾十年來不成文的慣例,中東局勢更加風雨欲來。

聯合國安理會反對美國決議,復被強悍「一票否決」

作為「以維護和平與穩定」為宗旨的聯合國,自然得在這個議題上得表示一下態度:

聯合國安全理事會於 12 月 18 日的會議上,就埃及所提案,要求各國維持對耶路撒冷的一貫立場,不得在該城設立「大使館」,進行表決——顯然,在地緣政治和區域穩定的考量下,多數國家不贊成美國的決策,加上以色列在國際上除了美國老大哥外,「沒有太多忠實的朋友」;在國際政治、外交與處理中東問題的態度上,也不是個很「討喜」的角色。

因此結果一如預期,在本屆安理會的非常任理事國:玻利維亞、埃及、衣索比亞、義大利、日本、哈薩克、塞內加爾、瑞典、烏克蘭、烏拉圭 10 票,加上常任理事國中的英國、法國、中國、俄國 4 票,共 14 票「全體」贊成這項提案。

然而,同為常任理事國的美國動用否決權,以「一票」封殺,美國駐聯大使海莉(Nikki Haley)還語帶狂妄的在聯合國安理會中表示,美國使館想設立在哪都可以,沒有人可以指手畫腳;語畢,再補上一句:「美國不會忘記這個羞辱(the insult won’t be forgotten)⋯⋯。」

果然是十足的霸權姿態——畢竟這種言論,擺明了跟全世界唱反調,極損國際聲譽不說,未來對美國在國際場合中的影響力也會有負面的效應——但如今川普治下的美國,顯然不是很在乎。

聯合國大會(General Assembly),罕見召開緊急大會

聯合國無奈,問題也不能坐視不管,便宣布在 21 號召開緊急大會,由伊斯蘭國家為主推派土耳其提案,把整起事件上昇到讓全體會員國來表決(聯合國的組織架構,可參考筆者此文)。

同樣的,聯大緊急會議一般來說從不輕易召開,UN 成立超過 70 年來,一共也才開過 10 次——例如 1971 年那次,便跟中華民國有關,大會通過 2758 號決議文,正式接納中華人民共和國為聯合國成員;而最近的一次緊急大會在 2009 年,同樣是討論加薩走廊的危機,以及屯墾區難民的議題。

21 號大會表決前夕,語不驚人死不休的川普總統,除了力挺自家大使之外,更粗暴的向國際放話,誰敢投票反對美國,美國將不再提供經濟援助,甚至將終止雙邊交流。

再者,他繼續狂言道:「美國每年貢獻聯合國大筆經費,又負擔大多數的國際援助資金,美國有權利進行任何對自己有利的活動⋯⋯」、「任何國家不得干預美國的決定⋯⋯反對我們的國家,剛好幫我們省下援助經費,讓我們來看看誰敢既拿美國的錢,又反對我們⋯⋯」等。十足「黑幫老大」的氣勢——嚴格上來說,這等公開「威脅放話」的行為,已經嚴重違反聯合國原則。

壓倒性多數通過,聯合國大會罕見的「反美」決議

而聯合國大會,顯然對上述的威脅並不買帳:聯大表決結果,針對「不該在耶陸薩冷設立大使館」一案, 128 票贊成, 9 票反對, 35 票棄權,算是高票通過決議。

不過,不同於安理會的決定具有強制力與國際法效力,大會通過的決議並無約束力,比較像是一種「政治表態」,但也足夠在國際社群中,產生一定的重要影響。

我們攤開反對國家名單來看,以色列「欣然感謝」美國的支持,再者跟隨美國腳步的還有:瓜地馬拉、洪都拉斯、馬歇爾群島、密克羅尼西亞、諾魯、帛琉、多哥等,不難看出大部分都是極度仰賴外援與「美元」的國家。

而棄權票中,也可以稍微看出有不少人口組成以「白人」、「基督教」族群為主,同時與美國關係密切的國家,例如加拿大、澳洲、波蘭等,川普的放話看似有達到一定效果。不過,國際輿論仍一面倒傾向「不支持」片面改變現狀,不應過份在敏感議題上表態強硬立場。

筆者不確定這是不是首次,但聯合國大會做出「反美」決議文的情況,實屬罕見,特別是在安理會上,幾乎全數成員均反對美國。

美國外交「孤立主義」路線,日趨明顯:世局變化令人憂心

這恐怕也象徵著,美國做為「世界領導」甚至「世界警察」的角色,正逐漸加速褪去光環——當過度強調以美國本身利益為導向的政策時,國際上的區域安全與穩定、全球貿易和地緣政治的波動,很可能都將有所改變。

而在美國相繼退出 TPP 、巴黎氣候協議、聯合國教科文組織之後,又在聯大上與各國直接對槓較勁,外交策略上採行孤立主義的路線已經日趨明顯——未來「讓美國再次強大」是否真能在眾叛親離之下還有所成果?恐怕往後的國際政局,還會出現更多讓人始料未及之事。

當然,聯合國畢竟是一外交戰場,大會所做出的決議,宣示的作用較諸實質,可能更大一些。短期內,應還不至於導致任何實質的衝突;且美國自己國內也尚有討論的聲音,對於遷移大使館一事,目前國務院傾向採取將現行的「美駐特拉維夫大使館」與「美駐耶路撒冷總領事館」相互換牌,達成「名義」上的遷館即可。

不過,長遠來看,美國此舉一來激化區域矛盾,二來使以阿談判更加困難,均是短期內可預期的——而目前全球最不穩定的區域之一是中東;中東的核心問題在以巴;以巴問題的背後,又肯定跟美國的態度脫不了關係⋯⋯。

未來世局的種種不確定性大幅增加。而所謂的「世界秩序」、「多邊穩定」在未來的世界,是否依然存在,或是加速崩毀?確實値得擔憂。

執行、核稿編輯:張翔一

Photo Credit:TRT World、聯合國資料畫面

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