聯合國的錢哪來的?憑什麼有些國家「捐」的多,有些「捐」的少?

聯合國的錢哪來的?憑什麼有些國家「捐」的多,有些「捐」的少?

各國政府每年都會編列預算,用以支應開銷與各項建設;而作為「政府的政府」,聯合國自然也有類似的財政與預算機制,方能順利運營(和支付龐大的員工薪資與福利)。不過,主權國家政府可以徵稅,有國營事業賺取收入,甚至可以透過私有化(變賣)國家資產來籌措資金,那名義上屬於「非營利機構」的聯合國,錢究竟是怎麼來的?

筆者在之前的文章〈表面齊心協力為世界,實則為錢反目的聯合國機構們〉稍微有提及 UN 的經費規劃,不過那篇主要在吐槽;本文旨在詳細介紹聯合國的預算,以及從當前的分配比例,大致可以觀察出哪些重點議題,及其在議題設定與國際社會上所佔的比重。

先說說錢怎麼來的:靠各國「繳納會費」。聯合國體系下共 193 個會員國,既然入會,就需分擔開銷,共同維護世界的穩定(權力鬥爭)與發展(爾虞我詐)。那可能有人好奇會問,如果不乖乖付錢會怎樣?老實說也不怎樣,頂多就喪失投票權而已。根據聯合國章程第 19 條,會員國的應付會費若拖欠超過一個UN的預算年度(2 年),則取消其在大會(Gerenal Assembly)的表決權。除此之外的後果,大概就是國際聲譽受損,秘書長出來「譴責」一下。

基本上,聯合國每 2 年開會決定一次預算規劃,從最近一次的繳費狀況來看,美國依然穩坐聯合國金主爸爸的角色(雖然每次都拖欠很久才交錢),2017 年美國共批准了超過 100 億美金注入聯合國的日常運營,其次依序為德國、英國、日本、中國等(如下圖)。除了國家之外,聯合國也接受例如歐盟理事會投入的 27 億美金、比爾蓋茲基金會捐贈的 3 億美金等,這些來自非國家單位的貢獻佔 UN 整體財政收入約 26%,也可謂不無小補。

2017 年各國分擔 UN 會費比例。圖/qz.com

至於,究竟每個國家該分擔多少義務款項(mandatory payments),這又是個敏感的問題,牽涉到公平正義的考量與合理性的評估。聯合國使用一套複雜的公式去計算各國的應分擔比例,理論上把握四大原則:經濟發展狀況、人口總數、債務負擔,以及最低應負額或特別免除條件。以下我們借用澳洲與孟加拉的例子來做解釋:

圖/截自 uz.com

第一步,先來衡量國民總收入(GNI),該國的收入佔全世界居民總收入的百分比(經過匯率調整),例如澳洲在 2017 年佔 1.838%,而孟加拉佔全球僅 0.2%。

第二步,取得債務負擔的狀況,剔除私部門的債務,純粹考量政府外債佔全球公部門總外債額度的比例,去調整前一步的數據。此時我們可以將澳洲所佔份額調高至 1.853%,孟加拉調低為 0.197%。

第三步,調整貧富差距的權重,讓富國分擔多一點點,窮國少負擔一些。澳洲因此變成 2.217%,孟加拉再降至 0.054%。

圖/截自 uz.com

第四步,最低分擔額的規定:每個會員國至少得負責總預算十萬分之一(0.001%)的份額,而澳洲(2.217%)與孟加拉(0.054%)都在基準線之上,故不做更動。

第五步,由於 UN 實在太政治正確了,對於最不發達國家(LDC)必須提供更多的保障,以符合正義原則。只要在 LDC 名單上的國家,最高負擔額僅需萬分之一(0.01%)即可,而孟加拉符合資格,故分擔比例直接降為 0.01%。

第六步,有最低門檻自然也有最高限制,UN 任一成員國最多只需支付總預算的 22%,目前也只有美國達到這個標準,本例中的澳洲和孟加拉都不需做更動。

圖/截自 uz.com

最後一步,再與該國前 3 年的表現(和負擔額度)加權平均,用意應該是避免該國當年度特殊的財政或貨幣政策造成的偏差,故澳洲再提高至 2.337%,孟加拉繼續適用 LDC 名單維持在 0.01%。

至此大功告成,假設對 2017 至 2018 年提出的總預算是 100 塊,澳洲政府就須繳納 2.337 元,而孟加拉則需付出 0.01 元。

實際上,UN 在 2017 年總共募集到 532 億多美金,其中 86% 進到了主要的 12 個下轄機構中,它們分別是:維和部隊(83 億)、聯合國兒童基金會(66 億)、世界糧食計畫署(64 億)、聯合國祕書處常規預算(54 億)、聯合國發展計畫署(52 億)、難民署(42 億)、世界衛生組織(28 億)、國際移民組織(16 億)、泛美衛生組織(14 億)、農糧組織(13 億)、巴勒斯坦難民專門機構(12 億)、聯合國人口基金(12 億)⋯⋯這些單位除了工作量大、職員(食客)眾多之外,所觸及的議題,不難發現都是當今較為「熱門」的領域(或者說是國際政治角力後,被強調要優先發展的項目),而這些組織單位的領導層人事爭奪,也往往反映強權國家在背後布局與操作的意圖。

講實在的,聯合國不能算是個很富裕的機構,甚至在近幾年有愈加捉襟見肘之窘迫。原因不外乎龐大的人事開銷,以及層層官僚架構之下許多專案、任務並沒有以最佳的預算規劃和成本效益去執行,導致財政日益窘迫,專案無以為繼,組織縮編與人事精簡,大量晉用合約制的 consultant,乃至免費的實習生等。

巧婦難為無米之炊,沒錢沒預算的下場,很可能就是許多重要的項目停擺,或是那些用來維和的經費一再被刪減;這絕對不是好現象,但要那些高層自主減薪或放棄部份優渥的福利,恐怕更是不可能的事。

執行編輯:邱佑寧
核稿編輯:何承祐

Photo Credit:網路共享資源、Shuttertsock

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