表面齊心協力為世界,實則為錢反目的聯合國機構們

表面齊心協力為世界,實則為錢反目的聯合國機構們

聯合國作為一個由主權國家組成的政府間國際組織,其權責名義上幾乎涵蓋了所有跟人類活動相關的事務,諸如國際安全、社會經濟發展、國際法、人權、環境、自由平等、永續發展等各類議題。也正因為如此,組織架構龐大且複雜,除了主要的六大事務機構:聯合國大會(GA)、安全理事會(SC)、經濟及社會理事會(ECOSOC)、國際法庭(ICJ)、託管理事會(目前已停止運作)、秘書處(Secretariat)之外,尚有 18 個專門機構和其他下轄組織,例如同樣在國際事務中曝光度很高的世界衛生組織(WHO)、世界貿易組織(WTO)、世界銀行集團(WBG)、國際原子能機構(IAEA)等。

不過,專門機構多半有其獨立預算,雖表面上「隸屬」在聯合國體系之下,但平日的業務則是獨立運作,且多半背後有各個強權國家的勢力支持。而較狹義的聯合國行政單位指的比較是歸類在「秘書處」底下,遍布全球 190 多個城市,上百個不同職責的部門(或辦公室、任務區),它們通常都以令人眼花撩亂的縮寫來簡稱,像是 OICT 代表聯合國資訊與通訊科技辦公室,TIID 是貿易投資與創新處,UNDP 則為聯合國發展署,MONUSCO 指的是聯合國維和剛果民主共和國特派團⋯⋯以上簡單舉幾個筆者有實際參與過項目的例子,其他多如牛毛的縮寫,非在其中任職過的人,很可能根本不知道那一串英文字母是代表什麼。

而要維持這麼大的體系運作,養著上萬名待遇優渥的國際公務人員,預算分配自然成為各部門必爭的議題。每兩年一次預算審查大會上,或是各個臨時動議的財政會議,各單位負責人無不卯足全力,使勁規劃提報專案,動用一切人脈與資源(當然這背後也有不少國家勢力介入),只為分食這塊越來越小的餅。

圖/United Nations 臉書專頁

聯合國的財政危機

聯合國行政機構的經費,主要來源有二:會費與捐款。前者來自成員國依據經濟實力、人均收入、人口基數來分配,像是瑞士就繳納了 3,200 多萬美金(2019 年 1 月 18 日準時繳清);英國繳納 1 億 2,700 多萬美金(2019 年 4 月 29 日延遲但仍繳清);美國需負擔 6 億 3,900 多萬(還欠著),這些會員費大抵會成為經常性預算、維和預算和國際法院預算三部分。至於捐款的部分,大部分會直接專款專用於聯合國的特別專案,不屬於常規經費,且用途很大程度上受捐贈方(可能是國家、企業、甚至是廣義的聯合國專門機構)控制。

從上述的說明中,大家大概可以猜到,在秘書處轄下上百個事務單位,要爭的不外乎就是那筆「經常性預算」。以 2018 至 2019 預算年度來看,總額大約是 54 億美金(不含維和、國際法庭和特別專案)。僧多粥少情況下,如果某單位多拿了一些,其他單位勢必就得少拿一些,除非有本事自籌經費,否則只能有多少錢,做多少事。

談錢傷感情,但沒錢真的是什麼事都做不了。更何況會員國所分擔的會費連年調降(或欠繳),並由於經濟不景氣的影響,捐款的數目與來源也屢創新低;同時,面對浮濫的人事成本、管理層優渥的福利支出(例如每年花費上億差旅費,補貼高層坐頭等艙住豪華酒店⋯⋯),聯合國面臨財政危機,早已不是新聞。

歷任秘書長雖有心改革,雖也確實在安南(Kofi Annan)、潘基文(Ban Ki-moon)任內有精簡部分組織架構,但整體來說,各部門花錢的速度遠遠大於收錢的能力,不少未能爭取到足夠預算的單位,只能裁減專案(並精簡人事),或者大量使用待遇及福利水準較低的獨立合約(independent contract)來招募新血(甚至是免費的實習生),去完成那些既有工作。

聯合國行政機構的經費,主要來源有二,會費與捐款。圖/United Nations 臉書專頁

部門之間為錢反目

基於這種競合關係,加上疊床架屋的組織結構,很多面和心不和的協調會議,甚至是挑明的火爆衝突,不時上演在各部門之間。舉個例子:聯合國一向注重所謂「永續發展目標」(又稱SDG)的工作,諸如扶貧、社會保障、平等、兒童福利、婦女議題、教育、勞工權、環境保育等,絕大部分的經常性項目都必須與之相關,經費分配亦取決於各個項目的需求和過往績效。於是乎,在亞太地區,SDG 主導權之爭,便常發生在「亞洲及太平洋經濟社會委員會」(ESCAP)和「聯合國發展署」(UNDP)之間。

ESCAP 是聯合國秘書處下部門,理論上是總管、協調亞太區域事務的最高機構,亦與歐洲日內瓦、非洲奈洛比、美洲紐約及聖地牙哥等並列為「區域性總部」(當然,紐約同時為全球總部);然而,UNDP 卻是被歸類為專門機構,在組織層級上與 ESCAP 平行,且多年來專注於 落後國家的「發展議題」,擁有更強的社區穿透力和執行力(對比 ESCAP 倒更像是智庫與諮詢單位,產出研究報告、政策分析與召開漂亮的國際會議是一流,但實務操作則略顯不到位)。也因此,SDG 到底該由誰主導,總預算由誰來分配,便時常產生糾紛,雙方高層「互看不順眼」的戲碼,也時常能在各自的會議中觀察出端倪。

另外像是聯合國資本發展基金(UNCDF),便又是另一個例子。「基金」聽起來好像是有錢的單位,但 UNCDF 其實更像是一個基金管理的機構,真正的「錢」仍是要靠募集而來,而且因為具備比較強的專案屬性,故無法在常規性經費中拿到份額,轉而必須爭取捐款(一般以來自國家,例如日本、韓國,或大型 NGO,例如比爾蓋茲基金會、洛克菲勒基金會等居多),然後再轉投資符合 SDG 議題的中小企業及各個區域項目。但同理,「缺錢」的單位多得去了,ESCAP 下的專案、UNDP(欸,怎麼又是他),甚至是 UNDP 區域總部之下的國家辦公室(country office),也都紛紛會想辦法與這些 donors 接觸、提案,然後爭奪相對較少的資源。

我不確定私部門中這樣的問題會不會很嚴重,但在 UN 體系,你可以看到大量的人力、時間、成本,會花費在不停的 paper work 和 presentation,開會和協商,「迎合」甲方等等,而待款項真的核撥下來,後續的工作、監督、問責、成果管控與永續經營等,似乎花費的心力不若前半段所投入的比例。

當然,這也不是說虎頭蛇尾,錢拿了之後便不認真做事;無論是 ESCAP、UNDP 還是 UNCDF,確實也都還是有認真執行當初所提報的專案,且資金提供方通常也未必會一次性撥款,而是會按照進度與考核,逐步提撥所需金費。只不過,不同部門之間的競爭,在我看來,所消耗的資源,其實大可以用於更多實際對項目有益的工作上。

誠然,這也是另一個當代制度值得思考的面向。

我們傾向於認為,良性競爭可以留優汰劣,讓機制去篩選出最適合也最符合本益比的方案;若全部由中央統一分配,單一窗口,然後總是那幾個固定的下屬單位接案⋯⋯又難免會流於專斷獨裁,缺乏平衡,進而導致效率日益低落的問題。UN 體系內大量功能相似,甚至重複的機構,很可能在設計之初,也有打算參考市場競爭模式,去激勵創新與避免少數人或單位長期掌握資源分配的大權。

「良性競爭」是前提。現在看來,UN 體系內爭奪有限資源,「互相傷害」的情況,恐怕更是令高層頭痛的問題。當越來越多的心思花在虛報專案與搶預算,勢必越少的心力會放在實際的執行與監督,長此以往,便不見得有利於 SDG 發展。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:何承祐

Photo Credit:United Nations 臉書專頁

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