聯合國《2030 永續發展目標》:新瓶裝舊酒,現實拉鋸、執行不彰的考驗依舊

聯合國《2030 永續發展目標》:新瓶裝舊酒,現實拉鋸、執行不彰的考驗依舊

如果大家還有印象,或許依稀記得聯合國千禧年目標,那個在 2000 年時,由各國代表通過的全球發展議程,標誌出 8 大目標(Millennium Development Goals, MDGs),要求當時全體 189 個成員國(現為 193 國)共同努力,期望能消除及端貧困與飢餓、促進兒童與婦女平等權益、改善環境的可持續力⋯⋯等。

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為了實踐這些目標,八大工業國、世界銀行、國際貨幣基金組織(IMF)、亞洲開發銀行(ADB)等紛紛提供金援,協助落後國家的發展。經過十幾年的努力,聯合國在 2015 年全盤審視成果,並依據情境的改變及實際需要,另制定了《2030 永續發展目標》(Sustainable Development Goals, SDGs)。這次,許多議題被更加細化,一共列舉了 17 大原則,做為未來 15 年,國際社會上勢必不斷討論與聚焦的話題。

立意甚佳的「理想」目標,卻頻遭「現實」考驗

當然,必須先肯定聯合國做為大型國際組織,提供外交解決機制與溝通平台──由目前最具權威性的國際組織登高一呼,帶領各國實踐上述這些議題,確實有其必要性。

畢竟商人逐利、各國政府也講求主權利益優先,更別提大部分的一般人民,多半更關心眼前切身相關的事物,而非「遠在天邊」的整體問題、和那些相對難以衡量的「價值」與「理想」。因此,世界需要一個角色,能有足夠的威望與影響力,去推動這些永續發展目標──特別是在那些擺明「無利可圖」的領域,例如人權與環保議題上,投放適當的人力與資源。

不過,理想歸理想,在實踐層面,往往會有許多其他的變數:特別是當組織越龐大、牽涉到的層級與人員越多時,各種權衡與考量,往往會使簡單的事情變複雜、甚至低效率。

更別提國際政治的詭譎與權力消漲,讓很多區域衝突以不同的形式繼續出現,背後均是為了維護大國自身的利益──好比從京都議定書、氣候變遷會議到巴黎協定,背後無不是中美等傳統、新興工業大國角力的痕跡。

「永續發展目標」的挑戰

其實,「永續發展」已經是個老概念了。早在 1980 年代,聯合國就針對環境與人類發展等議題,發布了《我們的共同未來—布倫特蘭報告》(Our Common Future – Brundtland Report),大抵把資源耗竭、環境變遷、動值物保育、人口與基本需求、經濟成長等問題都涵蓋在內。

其中針對人類社會的部分,又以消除「貧窮」和「不平等」為重要目標,希望世界上的各個文明,均能夠朝向「既滿足現行發展需求,同時兼顧公平正義,再而也不為害後代」的路線,督促政府與私部門共同努力。

但幾十年過去了──不可否認的,我們確實看到某些地區的進步,以及很大部分的人群脫離極端貧窮,世界各地對婦女、兒童、LGBTQ 族群的權益,也日漸受到重視。然而,具體的成果恐怕仍與當年理想中的階段性目標,相差甚遠。

例如:所謂消除「赤貧」的門檻,是「每天可應用於生活所需的花費,不足 1.5 美元(約 45 元新台幣)」──這是世界銀行 2008 年所設立的量化指標。但這指標並未考慮到影響人類生活的其他面向,例如教育、健康以及安全;同時,全球貧富差距的擴大、階級流動的僵化,政治與經濟利權向少數人集中鞏固的現象,都是「基本收入」之外的龐大隱憂,也是永續發展道路上無法避免的挑戰。

為了在挑戰中落實上述理想,諸如聯合國、IMF、世銀等國際組織,也紛紛編列獨立預算,以援助或無息貸款的方式,試圖改善落後地區的基礎建設。聯合國甚至派駐大量維和部隊,維護個別地區的穩定和執行人道救援等行動。

但不少報告指出,這些巨額金援與所費不貲的行動方案,其實成果有限。而在未能妥善評估與持續追蹤的情況下,很多援助專案往往在初期取得一定的「 KPI 」績效後,一換了執行單位,或遇到組織架構人事調整時,就無法繼續推進。(詳見筆者:《聯合國「維和經濟」的利弊分析:千億預算、數萬人員「駕臨」各受助國,是拯救或破壞當地經濟?》一文)

「其實真正的力量還是在民間,很多 NGO 團體,反而才是能堅守崗位、知道問題、長期默默付出的一群人⋯⋯」一位任職於聯合國開發計劃署(UNDP)的資深專員表示:「至於官方組織,多半以『帶風向』的功能居多;但因為分配的權力大都掌握在官方機構手中,因此很多時候,不見得會把資源用在最迫切的地方⋯⋯」

或許我們更需要的,是真正落地的「執行力」

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確實。不難發現,像是聯合國這樣的機構,幾乎天天都有大型會議在舉辦,主題也多圍繞著「永續發展」及其延伸的議題。各式工作坊、論壇、研討會、networking event⋯⋯更是不勝枚舉。若你問這無數的活動,真的達成了什麼重大的結論嗎?可能多少有ㄧ些吧。

但這些大大小小的決議,究竟是真的能夠落實在最需要幫助的地方;還是被出版成一本本精緻的年度報告書(或搭配風光亮麗的會議照片刊登於官方網站)之後,就不了了之?

又,即便與會者熱情參與,並認真擬定永續發展計畫,回到所在國後,政府、議會、國內輿論又是否支持其執行?這恐怕又是另一場困難的賽局。

連所謂「民主典範」、「自由世界領袖」的美國,都可以說退出就退出教科文組織、巴黎氣候協議、人權理事會⋯⋯等,那其他「比較不民主」的政權,又該怎麼看待和面對這些與地球息息相關,卻不是由個別國家所造成的問題?

我們可能正經歷著人類文明中,前所未有的繁榮;但在這繁榮的表象之下,則可能是人類勞動與社會剝削的區域性移轉,以及國家、企業乃至個人債務比例節節攀高的危機。

也有無數人都能夠對「永續發展」言之鑿鑿。例如那些元首們、外交代表、自詡「綠色企業」的資本家,以及產官學研界的專家⋯⋯等等;然而,從「布倫特蘭報告」、「 21 世紀議程」、「千年發展目標」到「永續發展目標」⋯⋯我們的世界究竟有沒有變得更好,還是淪為政治口號與牟取個別利益、影響力的話語權爭奪戰?

「説」了什麼,又真正「做」了什麼?這是聯合國這樣的國際機構,必須認真檢討之處。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:聯合國2015年千年發展目標報告

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