聯合國「維和經濟」的利弊分析:千億預算、數萬人員「駕臨」各受助國,是拯救或破壞當地經濟?

聯合國「維和經濟」的利弊分析:千億預算、數萬人員「駕臨」各受助國,是拯救或破壞當地經濟?


文 Jack Huang / 聯合國 OICT 分析師

「維和經濟」(peacekeeping economic)是一個較新的概念,同時也是近年聯合國與學界,在探討維和行動、外援成效,以及各受助國社會經濟發展時的重要議題。

簡而論之,「維和經濟」主要關注聯合國維和部隊於駐地國進行和平與安全相關任務時,因應行動需求而產生的一系列「誘因」(incentive)和「投資」(investment),進而對當地經濟產生哪些影響。

每年近百億美元規模的經濟流動,對受助國的利與弊

維和行動的宗旨,是確保區域的和平與安全。近年來,由於西亞、中東、非洲與東歐等地均有多起區域衝突或潛在衝突,聯合國每年均花費超過 80 億美元(約新台幣 2,400 億元)的經費,用以支持數萬名的機構職員以及武裝軍隊,分派於全球 16 個任務區( 2017 年數據)──這尚不包含各國政府與 NGO 組織,結合聯合國維和任務所投入的相關預算。

而如此龐大規模的「外資」進入衝突區、受助國,更必然會造成當地經濟的重大影響。

但在以往的學術討論中,執行和平任務的評估與影響,多半被歸類在國際關係(International Relations),以及發展研究(Development Studies)的範疇,純以經濟角度檢視維和行動的文獻並不多,同時對於駐地國宏觀的經濟影響,也甚少有長期追蹤與分析。

在直觀印象中,多數人會認為區域穩定必然帶來經濟上的正面效益,促進投資與經貿發展。

確實,其最直接的效應,便是由於聯合國部隊與國際組織人員的駐紮,區域穩定度與安全指數提升,往往會讓經貿活動(包含國內貿易與國際貿易)變得更加順暢與熱絡;隨著經商友善程度的改善,國外廠商也會有較高的動機投資當地,並為當地人創造工作機會。

再者,透過像是聯合國這類國際機構的投入,受助國在短時間內獲得大量湧入的資金,卻因資金用途的限制,通常不容易造成大規模的通貨膨脹。再加上組織職員的日常活動、單位採購、個人開銷等支出,勢必為所在地社區注入活力,長遠來看,甚至可能有助於解決貧窮,基礎建設匱乏等問題。

不過,因為數千甚至數萬名外籍人士的日常活動,所相對造成各種「需求」(demand)的增加,是否會間接改變原有的經濟與社會結構?而舉凡物價,勞動市場,供應鏈,及當地人原有生活方式的改變,也都與維和部隊直接或間接有關。

例如,除了正向影響諸如就業機會增加、消費與金流促進經濟成長之外,負面效果也可能產生:像是該國經濟過度仰賴外來者的活動;為服務派駐人員而興起的性交易行業(公開或地下);社區間的貧富差距拉大;民眾大量使用美金交易、影響該國建立自己的貨幣體制⋯⋯等,都是不利的社會影響。

聯合國每年均花費超過 80 億美元(約新台幣 2,400 億元)的經費,用以支持數萬名的機構職員以及武裝軍隊,分派於全球 16 個任務區。 圖/Sadik Gulec@shutterstock

「維和經濟」的影響分析──實際投入與乘數效應

維和部隊大多數的任務都與軍事和安全行動有關,這些行動產生的影響,又可區分為直接與間接影響;以及物質相關及非物質相關(例如生命的損失)等。而是否能有效運用這些資源,以達到對所駐地經濟及社會的正向幫助,有賴於維和政策的執行,以及多國部隊與當地社區所產生的互動模式。

在學者 Vítězslav Raszka 及 Miroslav Krč (n.d.)的討論中就指出,「維和經濟」對在地經濟的影響,很大程度上與維和行動駐紮的時間長短,以及當地政府和民眾對國際組織的接受度相關:

一般來說,會「需要」維和部隊進駐的地區,多半正在遭逢,或是甫經歷嚴重的衝突(conflict-stricken),社會經濟幾乎被毀壞殆盡,必須仰賴外來的支持,方能重建體制。而所謂的「外來支持」,以金錢形式流入受助國的狀況最為普遍。在部隊駐紮區,又以三種方式直接對當地經濟造成影響:多國籍工作者的私人開銷、組織機構所需的日常用度、以及對當地居民的聘僱。

雖缺乏精確的統計數據,但學者大多相信,初始注入的各種變量,將以乘數效應(Keynesian multiplier)的方式,擴大最終對整體社會的影響。

不過,若回頭檢視聯合國總共投注在維和事務方面的經費,會發現只有約預算總額的 10% ,是直接使用在駐紮地區上的;其餘約占 90% 的大部分「資金」,則是被用以支付「服務維和部隊本身」的各層級乘包商與進口物資(燃料、糧草、生活用品)、國際級別顧員(international staff)的薪資與福利,以及運輸、修繕、維護相關人員供作所需的設備等。

而真正「花用」在派駐國境內,剩下約莫 10% 的經費(詳見表一),則有超過一半被用作國際顧員的「特別加給」(Per diem,主要補助租屋、伙食津貼以及醫療)。大概 25% 則被用於採購當地的貨品及服務;最後的 25% ,才是用來支付當地僱員的薪資──包含清潔人員、翻譯、基層行政文員、保安、工匠與雜工。

意思是,雖透過維和行動流入派駐國的資金,對該國造成巨大影響,但以實際額度和比例來看,僅佔聯合國維和任務總預算不到一成。

表一:統計2004 - 2005年聯合國當年度花費在各個任務的預算概覽(單位:1000 USD)(註一)

Source: United Nations financial statements and project staff estimates, cited in Carnahan M., Durch W., and Gilmore S. (2006). Economic Impact of Peacekeeping Final Report. Available at: http://dgrr.buildingmarkets.org/sites/default/files/economic_impact_of_un_peacekeeping_march_2006.pdf

不過,我們不可忽略的是,雖然聯合國維和預算有大量用於「派駐人員」的薪資、補助等,但由於這些薪資多會於派駐期在當地花用,因此同樣會對當地經濟產生影響:

平均來說,聯合國派駐維和區域的國際級別僱員,薪資大約在 4,000 美元左右(每月入帳薪資,不包含其他福利與加給),這樣的所得水平延伸出的個人開銷(personal consumption),勢必對當地市場經濟、物價、通貨膨脹、供應鏈結構,乃至宏觀的進出口貿易、經濟成長、社會資源的重新分配,產生一定程度的影響。

根據個人參與維和部隊任務期間的觀察,國際部隊駐紮前與駐紮後,變動最大的是當地房產租賃市場:由於大批國際組織人員進駐而推升的居住需求,短期內確實能夠引導「熱錢」湧入,促進市場經濟,同時推動周邊相關產業的發展,例如運輸、裝修、傢俱、房仲、律師、甚至居家服務等。

「維和」進駐時間越長,越容易出現負面效應

但時間若拉長至 6 個月以上,某些負面效應便開始出現:例如由於派駐人員對居住品質的高規格要求,以及大量突如其來的租賃需求,當地租金與房價容易雙雙劇烈上漲,這也很可能帶動其他商品價格的上升。

特別是維和行動任務總部,一般設立在該國首都的精華區,坐擁最好的區位條件:交通樞紐、經濟活動聚集、鄰近行政機關、大使館區等。也因此物價的上漲,會對整個地區引起指標作用,同時由於大量高檔進口品被引進當地市場,也有社會學者認為,這將多少會改變在地居民的消費思維與生活習慣。

因此,維和部隊所在地區,一般都有通貨膨脹的「顧慮」──在 Carnahan , Durch 和 Gilmore (2006)等人的研究中,發現通膨率相較部隊駐紮前,並沒有預估中的嚴重。但這也很可能是因為該區域本就處於戰亂與民族衝突之中,物價與各項經濟指標,本就在相對惡劣的情況,因而從整體數字呈現上,抵銷了部分國際組織僱員所帶來的通膨衝擊。

另外,經濟問題同樣也很可能引發社會問題:研究員 Vítězslav Raszka 及 Miroslav Krč 透過長期的蹲點觀察發現,由於國際組織僱員有能力負擔高於市場行情好幾倍的租金(同時因為需求大於供給,導致定價權落在屋主這邊),不少在地人會被「排擠」出自己原本居住、品質較好位於市中心的房子,並將其高價租售,自己與家人轉往其他條件較差的地方居住;而原本住在較差環境的居民,則又因為整體的租金上漲,再被「排擠」到條件更為惡劣的區域。

社會群落便以此逐漸形成以「高級外籍人士」為核心的階層,所有的商品、服務、住房、交通等生活所需以滿足「能出最高價者」為主。同時當地社區也逐漸產生「買辦」,一如清朝末年在各個強權租界區致力服侍「外國人」,獲取可觀利潤的本國人民。

暴升暴跌的消費與「超乎資格」的就業問題

除了住房市場與物價,再來同樣也被觀察到的現象,是因應「西式文化」而出現的娛樂場所、餐館、超市、健身房與游泳池,甚至賭場等──當然,在所謂的維和任務區,這些旗幟鮮明、專門服務外籍人士的場所,多半有非常高規格的安全護衛,或者根本坐落在安全區之中。但仍會多少對當地的消費與就業產生影響:

首先是這類娛樂的需求,很容易衝擊該國原本的產業,改變居民的消費習慣;以及有學者認為的「暴升—暴跌效應」(rise-fall effect)。

此效應主要描述的觀察是:由於維和部隊一般有所謂的「輪調任期」,任務本身也會因為預算、國際政治等因素而結束。

因此,當多國部隊駐紮在派駐國,帶來大量對消費品、消費場所的需求時,當地便會如雨後春筍般興起許多商店、餐館,同時也需要大量聘雇當地人力來服務顧客;然而,當維和任務結束、大批國際顧員離開,這些高消費場所不一定都能成功轉型,去服務當地居民。

數據顯示,僅有非常少量的餐館與商鋪能夠存活下來。這些商家依賴的,可能還是因為安全與基礎建設改善後,來自歐美的觀光客。不過當然,這些倖存商家,也在相當程度上扮演著引進先進國家資本、資訊與技術的角色,對於開發中國家長期的經濟與社會發展,不可謂毫無助益。

最後,當地的就業也是十分重要的議題:外來部隊與國際組織工作者,多會有著聘雇當地人的需求,除了一般的消費性場所、居家清潔與服務之外,組織與機構本身,亦會需要任用當地居民,從事基層庶務與勞力工作。

而聯合國作為「政治正確」又高舉「勞工權益」的單位,自然在薪資與福利方面,相當程度上會採取綜合「當地水準」與「國際標準」的折衷做法──別忘了,從 2017 年度維和總預算 80 億美元來看,最後大約有 2.5% 是屬於「付給當地僱員的薪資」。但將這近 2 億美元的當地薪資,除以各地雇用的當地員工人數後,單從帳面平均上來看,均遠遠超出每個任務區的平均薪資水平。

也因此,每次聯合國維和部隊釋出當地聘雇工作,往往會吸引許多「超乎資格」(overqualified)的應徵者,例如:擁有大學、研究所學歷的當地人,前來應徵國際組織的清潔工;或專業工程師、會計師與教師,到國際組織擔任大材小用但薪資優渥的庶務職務。

簡言之,薪資誘因,會直接造成當地人才從私部門、政府單位流向這些派駐機構,從事相對勞力取向的工作。這不僅不利於人才本身的技能養成,更不利於原本的在地企業、公部門單位發展自己的人力資源,形成行政效率不彰、無法留住優秀人才的問題。

每次聯合國維和部隊釋出當地聘雇工作,往往會吸引許多「超乎資格」(overqualified)的應徵者。 圖/Golden Brown@shutterstock

研究的開始,是為了更長遠的助益

誠然,維和部隊造成派駐國的經濟與社會影響,無論從正面或是反面,都可以探討相對應的案例。也尚須更全面的資訊蒐集、長時間的觀察分析,方能做出比較客觀、完整的結論。

我們不否認,當一個地區變得更為穩定與和平,勢必對經濟發展產生正向效果:基礎建設的建構、貿易交流、乃至外資與觀光客的到來,都很大程度上仰賴安全的環境、有效率的政府治理、以及平穩的區域局勢。

聯合國之所以向這些位處非洲、中東等地的衝突區,派遣多國部隊與國際職員,便也是希望能重建和平,振興經濟。

不過,任何一個環境,若在極短時間內迎來大量外部資源與人員,必然也會衝擊原本的社會與經濟結構:從最直接的通貨膨脹、失業率,到政府稅收、財政與貨幣政策等,甚至是社會層面的影響──例如「新殖民主義」的疑慮、社區階級與傳統文化的改變等皆然。

又,維和部隊離開後,受助國是否能順利轉型成現代化國家、經濟會不會過度仰賴外援和國際機構的支出⋯⋯等議題,也都值得繼續深入研究。

「維和經濟」研究的出發點正是在此。唯有告別上對下的「拯救」心態,真正理解維和任務、國際救援對當地不同面向的短中長期影響,方能在面對衝突區佈署部隊、擬定計畫時,更廣泛地考量到不同層面,真正提供有利該地長遠發展與區域和平的規劃。

 

Reference:

Ernst, B., Sooreea, R., Gokcek, G. and Spain, D. (2014). The economic impacts of United Nations peacekeeping operations: growth versus level effects. International Journal of Public Policy, 10(1/2/3), p.100.

Raszka V. & Krč M. (n.d.). ECONOMIC IMPACTS OF PEACEKEEPING OPERATIONS ON LOCAL ECONOMY (HOST NATION).

Ron P. Smith & Vincenzo Bove. (2011). The economics of peacekeeping. 

Beber B, Gilligan M, and Guardado J. (2016). Challenges and Pitfalls of Peacekeeping Economies.

Carnahan M., Durch W., and Gilmore S. (2006). Economic Impact of Peacekeeping Final Report. (The brief presentation of this final report can refer to:

註一:當年度任務共有:UNMIK(柯索沃,已結束),UNTAET(東帝汶,已結束),UNAMSIL(獅子山共和國,已結束),UNMIL(賴比瑞亞,進行中),ONUCI(象牙海岸,已結束),ONUB(蒲隆地,已結束),MONUC(剛果,目前仍進行中),MINUSTAH(海地,舊任務已結束,新任務MINUJUSTH於2017年開始),UNTAC(柬埔寨,已結束)。

執行編輯:莊承憲
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:Sadik Gulec@shutterstock

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