等待天明 ──緬甸顛簸的民主之路

等待天明 ──緬甸顛簸的民主之路

2015 年 11 月 8 日,天未明。

緬甸民眾在各地投票所魚貫排隊,等待投票,完成投票的人,興奮地揮舞沾上選票油墨的手指;這場有 3,000 多萬選舉人的全國性普選,改選上、下議院與地方議會議員,在下午四點投票截止,開票作業跨夜進行,民眾自發地聚集開票所、街道,主要政黨的總部前更是擠得水洩不通;音樂、歌唱、手上的旗幟、歡樂地猶如嘉年華會,為民主守夜。

2015 年 11 月 9 日,天將明。

緬甸與全世界都在等待開票結果,等待未來。緬甸是否就此步上嶄新的民主道路?是否揮別選舉舞弊、操弄選舉,甚至是極權鎖國統治的黑暗歷史?

這是場競爭激烈的的選戰,訴求改變的翁山蘇姬,與主張維持穩定和加速經濟發展的執政陣營,四分之一個世紀的對決。

11 月 9 日下午,緬甸聯邦選舉委員陸續公布部分選舉結果,翁山蘇姬所屬的全國民主聯盟(簡稱「全民聯」)宣布贏得 7 成的國會席次,令人意外的是,執政的聯邦鞏固與發展黨(簡稱「鞏發黨」)在完整選舉結果公布前,承認敗選。

高達 80% 的投票率,說明緬甸民眾以選票決定國家未來的強烈決心。 儘管投票過程平順落幕,但緬甸真的就此步上民主之路了嗎?

本文先行藉由緬甸的選舉史與統治者更迭,簡介近代動盪的緬甸情勢;並觀察 2015 年大選的籌備與競選爭議,說明緬甸顛簸的民主之路;也藉由初步選舉結果,分析2016年總統大選情勢,與緬甸在追趕世界同時,各種亟待解決的問題。


▎快速追趕世界的緬甸
從臺灣直飛,約 4 個多小時航程即可抵達緬甸最大城市仰光 1,對臺灣而言,它卻是個極度陌生的國家。今年 11 月 8 日緬甸國會與地方議會全面改選,是 1948 年建國以來,第六次全國性選舉。

2011 年繼受軍政府統治權的現任總統登盛(Thein Sein),與其所屬的鞏發黨,模仿中國特色社會主義,以經濟發展為主軸,開放外資、加速基礎建設、釋放政治犯、放鬆部分出版、言論與集會遊行管制,並與少數民族反抗軍簽訂停火協議等,仍一定程度地受到民眾的支持。因此選戰中鞏發黨也以維持穩定、發展經濟為訴求,和主張改變的全民聯競爭。

而 1988 年的「8888 民主運動」後,緬甸國父之女翁山蘇姬被推選為反對派領袖,成立全民聯。過去對抗軍政府獨裁統治、爭取人權、主張建立民主體制的全民聯,繼 2010 年翁山蘇姬於軟禁後獲釋,該黨在 2012 年中央與地方議員的補選中,獲得超過 65% 以上的支持率,翁山蘇姬也順利進入國會。

兩黨歧異的路線,於 11 月 8 日的大選各自爭取民眾支持,雖然目前全民聯取得大幅勝利,但籌備選舉乃至競選過程的種種爭議,以及緬甸現行奠基於保障永久統治權的憲法,讓緬甸的民主之路,依舊顛簸。

緬甸的變化,從行動通訊的發展,可見一斑:臺灣花了超過 20 年,由黑金剛手機、GSM 手機發展到現在的 4G 智慧型手機;但緬甸跳躍式地,從沒有手機,在 2014 年政府發出兩張電信執照,緬甸隨即躍上 3G 時代。

因此,走訪仰光最大的翁山市場,店家同時陳列黑金剛手機、Nokia 的 GSM 手機,乃至最新款的三星、HTC 與華為等各廠牌的 3G 手機,但我向店家購買的 3G SIM 卡,大部分時間只具備撥打和傳簡訊的功能。通訊行老闆看看自己的手機,兩手一攤:「現在沒有網路。還有,如果你要往南緬甸的鄉下旅行,可能無法撥打電話,因為基地台還沒蓋好。」

這是個急速追趕全世界,但還在建設基礎設施的國家,不只電信通訊,還包括民主體制。


▎民主經驗貧乏的動盪緬甸

I  1948-1958緬甸的黃金十年

現任緬甸聯邦選舉委員會主委田埃(Tin Aye)表示,緬甸是個極度欠缺全國性選舉經驗的國家,自 1948 年獨立建國以來,除了今年的大選,其餘分別是 1952、1956、1960、1990 與 2010 年。

前三次選舉在緬甸建國後,多元開放的黃金十年內舉行。以吳努(U Nu)2 為首的反法西斯人民自由同盟 3 成為緬甸聯邦的執政黨,當時緬甸是東南亞最活躍的經濟體,稻米產量居東南亞之冠,新加坡甚至以仰光作為其都市規劃的參考。

但於 1958 年該黨分裂,吳弩不得不請軍隊接管,重整國家秩序,由奈溫(Ne Win)將軍擔任臨時總理。雖然奈溫還政予吳努,後者贏得 1960 年的普選但仍無力治國,奈溫遂於 1962 年發動軍事政變、組織政黨取得統治權。其後名義上的國家領導人儘管有所更迭,但奈溫始終是實質統治者。

奈溫混合反共產、反西方、極權 4、鎖國 5 與佛教元素的緬甸式獨裁統治,讓緬甸僅有永久的執政黨,再無民主選舉。

II  8888 民主運動與 1990 年不被承認的勝選

1988 年的民主運動起源於掌奈溫的新貨幣政策,其迷信「9」為幸運數字,故只保留市面上流通的 45 元和 90 元面額的貨幣,其他不能被 9 整除的鈔票都被廢止流通,導致學費與物價高漲,引發學生抗議。

抗議行動很快蔓延全國,在 8 月 8 日達到高點,50 萬人走上仰光街頭,故稱「8888 民主運動」。數日後政府採取軍事血腥鎮壓,但也刺激軍政府宣布舉行全國大選,翁山蘇姬於同月 26 日在仰光重要地標大金塔演說,宣示爭取民主與人權,並組織全民聯投入選舉。

但軍政府為阻擋全民聯與民眾爭取民主體制與公平選舉,於 1989 年 7 月 20 日起軟禁翁山蘇姬,追捕反對派人士。無法參與 1990 年選舉的全民聯,仍獲得 52.5% 的得票率,取得上、下議院 492 個席次中的 392 個,而軍方支持的民族團結黨雖然獲得了僅次於全民聯的選票(佔總票數的 21%),卻只獲得 10 個議席,名列各黨中的第四位。

奈溫不承認此次選舉結果,仍持續執政,以更高壓集權的手段統治緬甸。

III 充滿爭議的2010年國會與地方議會選舉

2010 年緬甸依據 2008 年的新憲法舉行全國大選,並宣示軍政府將向新政府移交國家權力。然而軍政府卻以種種粗糙手法阻擾選舉,包括認定全民聯為非法組織,禁止其參選,並持續軟禁翁山蘇姬。因此,這場選舉在國內外備受批評,被指普遍存在舞弊行為。最終,鞏發黨在上、下議院分別獲得 259 席與 129 席,成為第一大黨。


▎建設中的民主基礎設施

I  2015大選選什麼?

緬甸憲法規定,上議院(民族院,Amyotha Hluttaw)須由總席次 224 席提供 56 席、下議院(人民院,Pyithu Hluttaw)的 440 席中的 110 席,即各 25% 為軍方名額。因此,扣除軍方名額,今年 11 月 8 日上、下議院必須各選出 168 席與 330 席國會議員,共 498 席。

選前主要政黨與政治勢力分布如下:

上議院 224 席:軍方 56 席,鞏發黨 129 席,全民聯 4 席,其他民族政黨等 39 席。

下議院 440 席:軍方 110 席,鞏發黨 212 席,全民聯 37 席,其他民族政黨等 66 席。


資料來源:維基百科

截至 11 月 10 日部分開票結果:

下議院 440 席:軍方 110 席,全民聯 78 席,鞏發黨 5 席,其他民族政黨等 5 席。

上議院 224席:尚未公布。資料來源

II  誰可以投票?「幽靈選民」爭議與羅興亞(Rohingya)人

緬甸人民期待公平、可被信賴的選舉,在今年大選,緬甸政府公布了 3,000 多萬人具選舉人資格。但歷次選舉,也包括今年大選,遭詬病的問題之一便是選舉人名冊:錯誤百出的名冊讓過世的人有選舉權,活著的人卻不在名冊上;而在野的全民聯指控,出現「幽靈選民」的選區,皆為執政陣營欲尋求連任的候選人。

翁山蘇姬向莫名消失於候選人名冊的民眾喊話,以一貫「非暴力抗爭」,要求支持者自制不要抗議;但她對超過百萬的不被承認為緬甸公民、信仰伊斯蘭教的羅興亞人,卻始終未正面表態。

今年年初在安達曼海上漂流的 25,000 名羅興亞難民,搶奪救難物資、為食物互相殺害或餓死,受到全世界的矚目。過去 3 年,累計超過 12 萬名的羅興亞人,繳交大筆費用給人蛇集團,欲前往相同信仰的孟加拉、印尼或馬來西亞,卻屢遭拒絕、互踢皮球。

但留在緬甸西南方若開邦的羅興亞人,除了因政府漠視與宗教等因素,與若開邦人長期互相敵視,屢屢爆發衝突;在政治上,若開民族黨(ANP)屬激進的佛教組織,強力主張羅興亞人為來自孟加拉的非法移民,儘管這些羅興亞人自 19 世紀末、英國殖民時期便居住此地。

因此,不具備公民權、持白卡(臨時身分證)的羅興亞人,在今年 2 月遭到撤銷白卡,而無法參與大選,粗估約 70 多萬 6,再加上選舉人名冊錯誤、遭打壓的少數民族反抗軍,以及未及登記海外投票的緬甸公民等,約有 400 萬人喪失投票權而缺席普選。

III 誰可以選總統?—— 翁山蘇姬:「我將凌駕於總統之上。」

緬甸總統 5 年一任,由間接選舉產生,分別由上、下議院代表、軍方代表各推選一合格人選,再由全體議員投票,最高票者當選總統,其餘二位為副總統。而緬甸下任總統選舉目前暫訂於 2016 年 3 月。

但緬甸憲法規定,總統候選人的配偶或直系血親有外國籍者,不得擔任總統候選人,此即為「翁山蘇姬條款」。翁山的英籍丈夫已經過世,兩個兒子也被緬甸政府註銷護照,而持英國護照,必須修憲,才能廢除該條款。

而重大修憲案必須通過國會 75% 門檻,軍方就占了 25%,以今年大選前,全民聯所占的少數席次,再加上軍方代表行使實質否決權,修憲案並未通過,因此翁山蘇姬角逐 2016 年總統大位的機會,確定落空。

為因應「翁山蘇姬條款」的限制,翁山蘇姬及其陣營在選前表示:「憲法並未規定,不能有人(的權力)在總統之上」、「如果全民聯贏得選舉組織政府,我將凌駕於總統之上,儘管憲法不讓我當總統」、「如果全民聯勝選,我們將會推出總統候選人,而此人將聽命於翁山蘇姬。」

這樣的說法,無疑是翁山蘇姬打算「垂簾聽政」,成為緬甸的實質領導人。雖是源自憲法的不合理限制,係 2008 年制訂憲法的軍政府為抵制擁有諾貝爾和平獎光環的翁山蘇姬,所做的粗糙手段。

但翁山蘇姬卻以同樣粗糙的的舉措因應,而不待確定贏得國會絕對多數席次,與軍方、在野黨協商降低修憲門檻,率爾在選前便宣示要當緬甸的地下總統,實則與過去她所抨擊的對象無異。

而已屆 70 歲的翁山蘇姬,欠缺政治接班人,一直是全民聯的政黨發展隱憂。儘管全民聯贏得 2015 年大選,由誰擔任總統候選人卻始終懸而未決。

外界曾點名全民聯的創黨元老丁歐(Tin Oo)、今年8月遭鞏發黨罷黜黨主席職務的下議院議長瑞曼(Shwe Mann),但也可能是最被看好的翁山蘇姬私人醫生丁妙溫(Tin Myo Win)。


▎勝選之後,緬甸的民主之路依舊顛簸?
緬甸自 2010 年起,逐步向世界打開大門,以經濟發展為施政主軸的文人政府,仍在今年的國會改選中慘敗,全民聯與翁山蘇姬可能贏得 70% 的國會席次,這象徵了緬甸人民期望幅度更大的改變與進步。但緬甸是否就此順利走上民主之路,可由以下數個指標觀察:

I  選前的承諾是否兌現?
雖然執政黨已承認敗選,明年3月可望由勝選的全民聯總統候選人當選新總統,但目前執政的登盛總統能否如選前承諾般,和平移轉政權?新總統可任命政府官員,執政的全民聯與翁山蘇姬,可否實踐「不勝者全拿」的競選承諾?

II 制定於軍政府執政時期的緬甸憲法,為保障軍人永久統治,設計了「25%軍方保障席次」、「75%修憲門檻」、「翁山蘇姬條款」等阻礙民主發展的條文。翁山蘇姬與全民聯如何和軍方、在野黨、少數民族陣營協調,降低修憲門檻後,逐步修改緬甸憲法?

III 被外資視為「反商」的翁山蘇姬,是否延續登盛頗受好評的經濟開放政策,以及如何處理被長期詬病的軍政商裙帶關係?

IV如何處置羅興亞人的人權問題,以及佛教、伊斯蘭教長期的宗教衝突?

V如何結束區域內戰,平息爭取獨立之少數民族反抗軍與主政者的多年戰火?

VI身為緬族的翁山蘇姬,如何處理過去主政者為保持緬族統治優勢,所實施之壓抑少數民族文化與傳統的「大緬族政策」?

今年 2 月,我在曼德勒東方小鎮彬烏倫和兩名年輕的華裔男子相遇,我們的聊天以華人為主的果敢自治區戰事開場。

面對我的詢問,他們以自身華人背景說明,就算已經是移民緬甸第三代,至今仍沒有被選舉權;向政府機構申辦文件,必須比緬族付出超過 10 倍的規費;因「大緬族政策」,必須取緬甸名字、在學校僅能接受緬族教育,因此許多年紀更輕的華人第三、四代,甚至完全不會說中文。

「因為少數民族如果可以參選,就會瓜分現在統治者的權力,所以他們當然不想給我們參政權。」他們說。

「那你認為,如果翁山蘇姬執政,種族不平等的狀況會改變嗎?畢竟他的父親國父翁山,曾和各民族有相當良好的互動,」我問。

「就算是翁山蘇姬,也不可能!」其中一個年輕人激動地回答。

「因為只要擁有了權力,就不想跟別人分享,就算翁山蘇姬也一樣。」另一個年輕人解釋。

「而且我覺得翁山蘇姬已經太老了。」他們開玩笑地跟我說。

就我觀察,如今翁山蘇姬及其陣營的每一步,都遊走於政客與政治家的一線之隔間。而緬甸的民主之路,仍在蹣跚學步。


註一:2005 年緬甸將首都遷往奈比多(Naypyidaw),為仰光以北 400 多公里的城市,但仰光仍為緬甸最大的城市。
註二:吳努為緬甸建國後首任總理,於 1952、1956、1960 年三度擔任總理。但在 1962 年 3 月 2 日奈溫發動政變時被捕,獲釋後流亡國外,直到 1980 年才回國。
註三:反法西斯人民自由同盟是 1946 年至 1962 年間緬甸的執政黨,由國父翁山、吳努等人於二戰期間為對抗日本侵略而成立。緬甸脫離英國殖民統治後,翁山擔任臨時總理,但在 1947 年遭刺殺,由吳努擔任總理並領導政黨,直到 1962 年為奈溫所推翻。
註四:奈溫的極權政府實施嚴格的言論與集會遊行限制,包括出版、新聞檢查、禁止私人擁有報業,學校不得教授英語等;發展嚴密的情治系統監控社會情勢;同時奪取私人公司將其國有化,禁止私人資本。
註五:包括限制人民申請護照與自由出國,同時限縮外國人的緬甸簽證時效,阻擾外資與國際援救組織在緬甸的經營等措施。
註六:難以計算緬甸境內羅興亞人人口的原因是,他們被排除於政府人口普查作業之外。

 

《關於作者》
東海大學法律系畢業。曾任職國會助理、先後服務於行政院政務委員辦公室、蒙藏委員會、地方政府與行政院大陸委員會。正業以外的兩個不務正業是瑜伽老師和一個人趴趴走背包客。 2014年第一次踏上緬甸;2015年跟隨喬治歐威爾的殖民警察駐點,超過2000公里的南北縱走路線,從卡薩到毛淡棉,尋找喬治,和壓抑、螫痛靈魂的殖民地與現代緬甸。 我閱讀、旅行、觀察、思考、對談和書寫,期許自己以行動實踐與印證知識。

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