川普「交易的藝術」:伊朗核協議版——為何他總能輕易推翻「歐巴馬的重大成就」?

川普「交易的藝術」:伊朗核協議版——為何他總能輕易推翻「歐巴馬的重大成就」?

總統川普決定,退出前總統歐巴馬談定的「伊朗核武協議」(Iran nuclear deal,正式名稱為 Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA),並重新實施制裁;此舉代表美國在重設伊朗(這個美國的死敵之一)政策上,跨出了非常重要的一步。

川普採取如此行動,等同於宣示這項於 2015 年實施、未經國會核可的協議,有其致命缺陷——當時為了換取伊朗在核武計畫上的暫時讓步,美國及其他世界強權同意,提供數百萬美元的經濟援助,並無視伊朗政權的其他惡行。

這也是個象徵性宣示,代表伊朗的「中東影響力擴增期」即將告終。

在伊朗核武協議提供的財務支持之下,過去幾年,伊朗透過伊拉克、敘利亞、黎巴嫩和葉門的代理,擴增自身的影響力。而伊朗的經濟搖搖欲墜,已然帶起了(缺乏媒體報導的)民間動盪;美國總統川普重新實施制裁,還會進一步削弱伊朗經濟。

當伊朗的財政系統失能,也給了美國展開強硬談判的籌碼——這與美國在面對北韓時的情況,十分相似。

川普:伊朗核武協議,是個「爛交易」 

伊朗核武協議,一如大多數美國過去的多邊協議——例如柯林頓與北韓的協議——不但沒有達成目標,甚至還造成了反效果:伊朗持續「發揮影響力」,囚禁美國人、繼續開發彈道飛彈、資助真主黨,並加強對敘利亞和葉門的干預。

然而,自從歐巴馬政府談定協議之後,美國似乎就像是受制於伊朗退出協議的恐懼,選擇無視伊朗施展拳腳,好說服自己「協議真的有效果」,進而限縮了美國在這個領域的選項。更糟的是,談判過程中,為了誘使伊朗簽署協議,歐巴馬政府停止調查真主黨的毒品走私行為,但當時已有大量證據顯示,真主黨將古柯鹼送進了美國。

再看看協議本身:它僅止限制伊朗的核武活動 10 年,但沒有禁止伊朗開發彈道飛彈。也就是說,若伊朗在 10 年後放棄協議,它可以重啟核武計畫,並保有它在這段時間達成的彈導飛彈進展,同時握有核武原料和遞送核武的手段。

最近公佈的以色列情資顯示,伊朗保留了所有的研究成果——以此推斷,伊朗可能有能力隨時重啟計畫。同樣地,由於歐巴馬政府急於完成協議,沒有向國際原能署(IAEA)提供明確的調查規定,導致監督能力薄弱

最糟的是,協議簽署之後,伊朗面對的制裁和禁運在 4 至 12 個月內便取消——我們都知道,任何協議或商務交易,通常都會有「頭款」,以及與協議履行程度有關的「後續支付方案」。一口氣放掉你所有的談判籌碼,是極為不智的行為。也難怪,自稱「交易大師」的川普會認為,這項協議是筆「爛交易」。

「新警長上任」,多方利益重新洗牌

川普這項決策的批評者認為,退出協議會讓美國失去籌碼。如果川普保持不退出協議的空間,就可以與歐洲國家談成「更棒的協議」。然而,自去年 10 月和今年 1 月至今,川普要求國會和歐洲盟友修正一系列缺陷,並以退出協議做為威脅,但歐洲盟友也只是提供了表面上的修補,伊朗仍舊可以開發彈道飛彈。

退出協議後,川普再也不會受制於它的缺陷,美國會針對伊朗經濟和金融部門,重新實施一系列制裁,並懲罰與伊朗做生意的外國企業。美國財政部會依照制裁的類型,向企業提供 90 日和 180 日的寬限期,讓企業在制裁正式執行之前,有時間完成與伊朗的交易。

綜上所述,所以情況可能恰恰相反:由於伊朗的經濟已經十分脆弱,如今的制裁措施反而有機會對伊朗政權產生負面衝擊、拉升它面對的壓力,並為川普政府提供大量的籌碼。

協議的支持者也會強調,現在伊朗可以將放棄協議歸咎於美國。然而另一方的解讀是,自從沙阿政權遭到推翻後,數十年來,美伊關係一向敵對;也有愈來愈多證據顯示,伊朗人對目前的政權愈來愈沒有耐心——因此,伊朗政府擁有多大影響力,仍有待觀察。

也有人宣稱,川普此舉疏離了盟友、送出了美國不會遵守承諾的訊號。當然,歐洲盟友的想法並不是秘密:它們傾向於維持協議,因為他們與伊朗的商業關係多於美國:空中巴士(Airbus)、寶獅(Peugeot)、石油公司道達爾(Total)全都與伊朗有經濟連結;但以色列、阿拉伯等其他區域的盟友,則十分歡迎川普的決策。最終,川普「應該比較重視哪些盟友」是個主觀問題,而且當然由川普自己來決定。

從另一個角度來看,川普的決策並不代表美國不重視自身承諾,反而可能剛好相反──它告訴全世界,新警長上任了,而且這位新警長說到做到。和歐巴馬不同(惡名昭彰的敘利亞「紅線」),川普宣佈:「今日(退出協議)的行動送出了至關重要的訊息:美國再也不會做出空洞的威脅。」這對世界其他地方、特別是逐步展開核武談判的北韓來說,都是十分重要的訊號。

為什麼川普可以「輕易推翻」歐巴馬的政策?答案:因為當時就未經立法流程

伊朗協議是歐巴馬第二段任期內的重要成就,現在看起來它(已被川普推翻而)消失無蹤。

但真相是,早在川普宣佈他的決定之前,歐巴馬的「成就」早已經消失:歐巴馬的成就,一如他大部分的自我呈現,原本就只是個幻象,是種討好又吸引人、但禁不起仔細檢視的幻影。這是因為他幾乎完全透過行政命令來執政;行政命令易於推行,因為它不必承受歐巴馬痛恨的、立法流程的煎熬——但反過來說,它也易於取消。

諷刺的是,歐巴馬的外交成就能否保存下來,取決於他的前敵手希拉蕊能否贏下第三段民主黨總統任期;希拉蕊意外敗戰,也毀掉了伊朗協議以及它建立的名聲。正是因為歐巴馬和凱瑞拒絕了適當的立法流程,川普才能退出這項協議。附帶一提,川普上任後花費了許多時間,扭轉歐巴馬那些外於、或是不符美國憲法框架的政策,而且做起來相對輕鬆;唯一的例外就是國會通過、獲得最高法院支持的「歐巴馬健保」。
 

正如我一直在強調的,川普的「生意經」相當單純,他會強力施壓,好達成他的終極目標。他偏好雙邊協商而非多邊協商,好極大化美國的利益——因為在多邊協商之中,美國得為了「更大的善」(the greater good)讓利。

證據即為:目前他幾乎「已退出」或「威脅退出」了所有的多邊協議——從巴黎氣候協議到北美自貿協定等「全球化象徵」,皆是如此。

我並不是說這才是正確的做法,也不是說退出伊朗核武協議是絕對正確的舉動,但我也不會說:「川普的行動將導致災難性的後果,因為他是個這麼不符傳統的人,誰知道接下來會發生什麼事?」

至少,以強化美國在中東的利益而言,我確信,這「對美國來說」是比較好的做法;至少我們絕對可以認定,俄羅斯和中國(伊朗核武協議的共同簽署國),並不會與美國站在同一陣線。

(備註:本文以中英雙語刊出,中文版本由黃維德編譯。作者所撰寫之英文版本請見此:Art of the deal : Iranian edition

執行編輯:莊宜庭
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:主圖/Shutterstock

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