為何中美貿易戰可能是台灣的「甜蜜毒藥」?看非洲小國賴索托的寶貴教訓

為何中美貿易戰可能是台灣的「甜蜜毒藥」?看非洲小國賴索托的寶貴教訓

就在五月初,美國總統川普宣布將對自中國進口、總值約 2,000 億美元的多項產品,調升關稅至 25%,讓已持續一年的「中美貿易戰」再度加劇。

於此同時,許多台灣媒體對此情況表示樂觀,認為隨著美國對中國關稅壁壘的提高,台商將回流投資台灣,對於台灣的經濟前景是「利多」。經濟部更於上周在臉書宣佈今年以來「台商回台投資總額」已達 3,000 億元新台幣,遠高於往年數字,並且距總統蔡英文設定的新目標 5,000 億元越來越近 ── 台灣的經濟前景,乍看之下似乎一片欣欣向榮!

政府吸引投資的成效的確值得表揚。然而,我很擔心這樣「過度樂觀」的想法,反而「緊張」地認為,如果我們沒有戰略與配套地,對所有回流的台商或外商投資照單全收,對台灣長期競爭力絕對會是一大傷害。政府在此時,更應該謹慎選擇具有高附加價值的企業回台投資,同時輔導依賴成本競爭的企業轉往東南亞等相對低勞工成本的市場投資。

為什麼我會這麼認為呢?因為國際上早有先例 ── 我們看看非洲小國賴索托(Lesotho)的寶貴教訓,就知道了。

俗稱「天空之國」的非洲小國賴索托,長期倚賴美國對其進口紡織產品免關稅的優惠,吸引台灣及中國大陸的紡織廠在當地設廠,促成紡織業成為當地最大的經濟活動。但是站在這些廠商的角度想想,如果我的產品只是要去「過水」、「貼標籤」,我會願意提供勞工優質福利嗎?我會願意帶入關鍵技術,做長期、大規模的投資嗎?答案自然都是否定的。因此,賴索托就這樣卡在價值鏈的微笑曲線底部 ── 吃不飽、餓不死,要說命運掌握在美國施捨的恩惠上,也不為過。

然而,這個非洲小國透過政府、勞工和非政府組織(Non-government organization,NGO)的奮力一搏,似乎為事情帶來轉機。究竟,他們是怎麼做到的呢?他們的寶貴經驗,又可以為中美貿易戰下的台灣帶來甚麼借鏡呢?

在哈佛商學院的 Managing International Trade and Investment 這堂課,我們研究每一個國家/地方的貿易案例並換位思考 ── 如果我是這裡的政府、企業家、人民的話,我應該怎麼做?其中一個發人深省的案例是非洲小國賴索托,面對國內最重要的紡織業即將滅亡,奮力掙扎並扭轉困境的故事:

高原上的「天空之國」,過去仰賴南非礦業為生

位處非洲南部海拔 1,400 公尺的高原之上,賴索托又被稱為「天空之國」。國土面積約 3 萬平方公里(台灣約 3 萬 5 千平方公里),但人口卻極少, 2014 年統計僅 194 萬人;人民普遍貧窮, 2005 年的人均 GDP 大約僅 1,000 美元左右(該年美國約 39,400 美元;台灣約 16,500 美元)。另外,賴索托也是一個「國中國」,全境被南非共和國包圍,全國有將近86% 的進口必須由南非提供。

不但人民貧窮、地理位置受限、人口又少,賴索托的經濟長期以來,更仰賴著「外出至南非挖礦,再把錢寄回家」的賴索托礦工。 1987 年統計,賴索托共有 11 萬的勞工在南非挖礦,約佔總勞動力的 16%── 意思是每 5 個勞工裡,就有一個人的工作是去南非挖礦。礦業大起大落的特性,也嚴重影響人民工作的穩定性,一旦礦坑關閉,幾千幾萬名勞工失業是常有的事。

賴索托全境被南非共和國包圍,全國有將近 86% 的進口必須由南非提供。圖/COUNTRYREPORTS

「救星」來了!紡織業的興起及美國進口優惠政策

面對種種不利的條件,賴索托終於在 1980 年代迎來了發展契機:

當時,歐美國家為了抵制南非實行的種族隔離政策,宣布對由南非進口的紡織品進行經濟制裁,也迫使許多南非當地的紡織廠,連忙搬離南非。(是不是和「中美貿易戰」有種既視感?)

賴索托政府抓住這個契機,宣布「對所有搬來賴索托的紡織廠提供廠房、 5 年免稅」的優惠,於是各國紡織業者於 1980 年代開始大舉湧入賴索托,替當地紡織業的發展打下了基礎。

「更好的消息」還在後頭:美國國會在 2000 年通過了《促進非洲成長及機會法案》(African Growth and Opportunity Act),免除對部分非洲國家產品課徵的進口關稅——其中,賴索托更因為它的低經濟發展程度,被美國賦予「特別條件(Special Rule)」:不論其紡織產品是否主要在賴索托生產,只要從賴索托出口,即可享受「進入美國零關稅,且不限進口額度」的優待。

這下子紡織廠商可樂了,在美國免進口關稅以及賴索托政府的政策大力支持下(如:免股利稅、無公司獲利匯出限制、廠房租金補貼等),許多台灣及中國大陸的紡織廠紛紛前往投資設廠——截至 2006 年,當地已有約 5 萬名勞工從事紡織業且不斷成長,直追當年到南非挖礦的人數,紡織業儼然取代南非礦業,成為賴索托最大的經濟活動。

得利於美國的免關稅優惠,紡織業成為賴索托最重要的經濟活動。圖/Mail&Gardian / Ben Curtis, AP

「危機」潛伏:一條握在他人手中的生命線

然而,依靠美國關稅優惠來吸引紡織廠留下,就像是把自己的生命線交在他人手裡,賴索托很快發現,自己也面臨了三個可能使當地紡織業一夕滅亡的巨大危機:

美國取消關稅優惠:

《促進非洲成長及機會法案》(African Growth and Opportunity Act)中,對於賴索托的「特別條件(Special Rule)」即將在 2007 年 9 月到期。如果美國國會決定延展期限,那是萬幸;但一旦被終止,絕大多數的紡織廠就會瞬間失去關稅優惠(因為他們大多從亞洲進口布料,只在賴索托剪裁加工,不算是「主要在賴索托生產」),而一旦失去關稅優惠,當年紡織廠紛紛自南非撤離的景象,極有可能在賴索托重演。

低勞工成本市場的競爭:

即使美國不取消關稅優惠,也不能保證紡織廠就沒有搬遷的動機 ── 例如當時許多來自亞洲的紡織廠,已經開始看往如越南、寮國等勞工工資更低,地理位置更好的市場。換言之,只要賴索托是以「便宜」作為競爭優勢,永遠都有可能被「更便宜」的地方取代。

微笑曲線底部的困境:

即使美國不取消關稅優惠,紡織廠也不撤離賴索托,該國仍然存在一個巨大的結構性問題:賴索托的多數勞工,從事的是附加價值最低的剪裁加工工作( 微笑曲線概念:價值鏈上從事「兩端」── 專利和品牌的附加價值高,「中間」── 製造工作的附加價值最低)。

這背後是因為美國關稅優惠的「不確定性」,讓外資紡織廠並不想在賴索托進行長期、大規模的投資。例如多數台灣及中國大陸的紡織廠,還是由亞洲進口布料、半成品,僅僅在賴索托剪裁加工,之後便出口美國。

根據統計,隨著紡織業的興起,的確為賴索托創造了更多的工作機會,也幫助更多人民脫離貧困 ── 但因為從事經濟活動的附加價值低,當地勞工的平均薪資並沒有成長( 2005 年紡織業勞工的平均薪資是每小時美金 47 分,約新台幣 14.5 元,與其他工作持平)。

面對紡織業可能滅亡的巨大危機,如果你是「天空之國」的政府,你會怎麼辦呢?放的更長遠來看,留下以剪裁加工為主的紡織業,對於國家經濟發展是一個好的決策嗎?如果要轉型,又應該要怎麼做呢?

轉機!賴索托的應變策略:重新定義自己的競爭優勢

在這個案例中,我覺得最令我大開眼界的,是非洲小國賴索托如何在此環境下,重新定義、並且塑造自己的競爭優勢。賴索托的應變策略,可以分做三步來看:

1. 加大支持力度,盡一切努力讓「乳牛」活著

在最頂層的戰略決策上,政府決定要盡一切努力「留下」紡織業。賴索托的財政部長提到:「如果不能留下這些紡織廠,並不是說這些勞工就會找到別的工作 ── 他們會失去工作,變成政府社會福利支出上的一大負擔⋯⋯這樣想就很清楚了,是要給這些紡織廠更多的支持(如:免稅),還是要一口氣付 5 萬名失業勞工的補貼?」。

因此在 2006 年,政府加碼宣布對所有由紡織出口產品獲得的營利免稅,並同時對於出口公司的外匯匯率給予補貼。

財政部長說:「我們必須先讓乳牛活著,才能利用牛奶慢慢轉型。」

2. 以「永續(Sustainability)」作為競爭優勢

21 世紀,正是消費者對「全球化企業剝削發展中國家勞工」等議題,重視度逐漸高漲的時期,許多美國企業受到來自非政府組織抗爭,甚至發起消費者抵制的影響,開始改變追求成本至上的採購模式。

勇敢的賴索托,就在這個議題上大賭了一把:他們要建立以「永續」作為新的競爭優勢,取代一直以來以「便宜」作為競爭優勢的結構性問題。一名美國國際開發署的官員表示贊同:「美國的買家是讓賴索托建立新競爭優勢 ── 永續生產以及穩定勞動環境的關鍵。」

賴索托服飾業公會(Lesotho Clothing & Allied Workers Union)也開始採取行動: 2002 年,他們找上賴索托最大的美國買家 The Gap Inc.( Gap 約佔賴索托紡織業出口的 30% ),同時與其他 NGO 合作向 Gap 抗議,要求 Gap 提高對於勞工環境的重視,並向進貨的紡織廠施壓,確保工廠勞工的工作環境 / 條件,以達到「永續經營」。

也許是「來自消費者的壓力」,也許是「有遠見的企業領導」使然,總之 Gap 答應了──

負責 Gap 全球夥伴關係的總裁說:「在 2002 年, Gap 就已經將『永續』的概念作為我們提升股東關係戰略的一環。」他也提到:「我們對於賴索托的承諾(commitment)」以及「希望其它產業鏈上的夥伴,留下一起投資。」

最大買家說話,賣家(紡織代工廠)可都聽得清清楚楚:一個以 Gap 作為大客戶的台灣紡織廠首先做出承諾,要「重新審視員工訓練及薪資,以提升生產力及生產品質」,並且計畫投入美金 6,000 萬元,建立一個垂直整合的紡織廠,確保即使「特別條件(Special Rule)」到期,賴索托依舊能透過《促進非洲成長及機會法案(African Growth and Opportunity Act)》擁有關稅減免優惠。許多其它來自台灣、中國大陸的廠商,也紛紛跟進。

在這整個過程中,賴索托政府並與企業持續進行對話,答應提供轉型需要的協助。成功轉換競爭優勢,也使得外資紡織業移往其他市場的意願大減 ── 尤其是在不清楚其他政府配合意願的風險之下。

賴索托的紡織工人在紐約曼哈頓的Gap門店前舉牌抗議。圖/BBC NEWS

3. 持續向美國政府遊說

最後(可能也是最急迫的),是賴索托透過多方的政治籌碼,持續向美國政府遊說,延長「特別條件(Special Rule)」的截止日期。

好消息是,美國在 2007 年的最後一刻,通過延長期限,賴索托得以保持所有出口紡織產品(即使主要並非在賴索托生產)出口美國免關稅、免限額的優惠。

想想台灣:為什麼中美貿易戰可能是台灣的「甜蜜毒藥」?

看完賴索托的案例,你是否覺得故事的開頭,與中美貿易戰下的台灣「似曾相似」?

如果「台商回流」或「外資來台」,只是因為可以相對降低出口美國關稅,因而「投資台灣」,那麼在商言商,面對關稅壁壘隨時可能說撤就撤的不確定性,各方來台設立的,最有可能是短期投資、技術含量低的「過水/貼標籤」型工廠。

而從賴索托的案例來看:這樣的工廠,往往也只會帶來「吃不飽、餓不死」的工作,對於提升勞工福利的可能性極低;由產業升級的戰略上來看,更像是在「開倒車」!

那麼,難道我們要向因中美貿易戰升溫而回台/來台投資的廠商說不嗎?

當然不是。我們應該像賴索托一樣,思考我們希望建立的「競爭優勢」是甚麼?然後「借力使力」,加強台灣產業的競爭力。

課題一:借力使力,發展台灣的新競爭優勢

在賴索托的案例中,我們看到它如何精彩地從以「便宜」作為競爭優勢,轉化為以「永續」作為競爭優勢 ── 抓住大買家 Gap 最重視的點,影響紡織廠在當地的投資,並進一步遏阻外資移廠其它地方的風險。

台灣廠商的競爭優勢,是否還是僅著眼在「成本」(便宜)之上?「永續」的概念是否能夠作為我們的轉機,提升附加價值、也避免被取代呢?

我認為,政府應該聚焦引入高附加價值的企業/產業回台;並積極輔導競爭優勢奠基於成本之上的企業,至勞工成本更低的市場投資。

總統蔡英文日前表示,台灣要從「台商製造」走向「台灣製造」,以美中貿易戰作為台灣產業在全球供應鏈重新布局的契機,將可以升級的技術和產品,從中國大陸轉移到台灣生產。

我認為,這個想法在「戰略方向」上是對的,政府吸引投資的成效也值得表揚,但也必須提醒執政者不要為了選舉一味追求表面數字以彰顯政績……

因為,比金額數字更重要的是,「回來」的是甚麼樣的投資,他們又能幫助台灣在產業升級轉型上帶來什麼價值?我們寧可沒有達標「台商回台投資 5,000 億」,也不要這 5,000 億裡面,可能有 3,000 億是走以往勞力密集產業、盡全力壓低成本而非提升附加價值的老路。

課題二:懂得聆聽、應變迅速的政府

人口少、人民貧窮、地理位置受限、經濟活動過於集中、唯有的競爭優勢也不是掌握在自己手裡 ── 面對這樣巨大的不利環境,賴索托運用小國智慧,動員政府、公會、非政府組織,與企業合作,成功度過了危機。

即使「賴索托紡織工會」到 Gap 門前抗議,可能不是賴索托政府在背後指使的,但之後政府對於紡織廠轉型的支持,絕對也是讓這些紡織廠繼續願意留在賴索托、並且加碼提升長期投資,員工待遇、訓練與福利的原因。

有一個懂得聆聽各個利益方(企業、工會、非政府團體)需求,並能迅速回應的政府,絕對是吸引各國企業繼續投資的絕大誘因。

我們政府必須與各個利益方(企業/工會/非政府團體)保持暢通、有效的溝通機制,並且能夠迅速應變國際情勢的變化,才能持續化危機為轉機。

執行編輯:陳慈晏
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:COUNTRYREPORTS、Mail&Gardian / Ben Curtis, AP、BBC NEWS、Shutterstock

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