現實版「冰與火之歌」──冰島如何在國家破產後浴火重生?

現實版「冰與火之歌」──冰島如何在國家破產後浴火重生?

在知名美劇《冰與火之歌:權力遊戲》的劇情中,被蠻族放棄、走投無路的「小龍女」(丹妮莉絲)下定決心證明自己的血脈,走入熊熊燃燒的火焰之中⋯⋯沒想到在火焰燒盡之後,她不但毫髮無傷,還成功孵化三隻幼龍,開啟壯闊的復國之路。

這樣「浴火重生」的故事,不禁讓人聯想起影集的拍攝地點 ── 冰島的故事。曾經身為世界上最先進的國家之一,卻在 2008 年的全球金融海嘯後隨著三大銀行倒閉,面臨「國家破產」的危機;接著又在政府「非傳統」的應對方式下,在十年之內重回榮景。

究竟,冰島是怎麼辦到的呢?在哈佛商學院的全球新興市場(Global Emerging Market)這堂課,我們研究各個國家/地方的發展脈絡並換位思考 ── 如果你是這裡的政府/企業/人民,你會怎麼做?其中一個發人深省的案例是,冰島如何從一個人口不到 13 萬人、資源有限、終年寒冷的冰之國,在 50 多年內成為世界最先進的國家?它又如何成功逆轉金融危機,重回世界最先進國家的寶座?

1944─2007年:從歐洲最窮到最先進國家的「冰島奇蹟」

在經歷數百年挪威、丹麥統治;二戰期間德國、美國佔領之後,冰島終於在 1944 年經公民投票(Plebiscite)後獨立。當時的冰島,是歐洲最窮的國家之一,人口不到 13 萬人,國土面積雖不小(約 10 萬平方公里,大約等於 2.8 個台灣),但只有 20% 的面積適合農耕,另外加上終年氣候寒冷(氣溫在 -1⁰C 到 11⁰C之間),發展前景困難重重。想像你是當時的冰島總理,你會怎麼做呢?

冰島政治界的傳奇人物,獨立後的第一任總理奧拉維爾.托爾斯(Ólafur Tryggvason Thors,生涯總共六次擔任冰島總理),開始思考:「我們很多東西都沒有,但我們『有甚麼』呢?」

他的答案是:冰島雖冷,但因為北大西洋暖流環繞,漁業資源豐富,是長久以來的經濟命脈;另外其火山島的地形 / 位置,也提供了世界上數一數二豐富的水力與地熱資源;最後,人口稀少是劣勢 ── 但若是高優質的人力資源,卻可以是優勢。

基於這三個想法,冰島政府首先開始大力發展漁業出口,在歐洲戰後重建的期間賺了「第一桶金」,接著再將賺來的外匯投資於更先進的捕魚技術。先進技術與豐沛資源,使冰島在 1988 年成為世界人均魚獲量最高的國家;另一方面, 1960 年代開始,政府也引進外資投資煉鋁產業,憑藉其豐富的水力 / 地熱發電提供廉價電力,壓低煉鋁所需要的高能源成本(電費約佔鋁材成本的30% - 40%),小小的冰島逐漸成為世界鋁生產大國;最後,冰島也十分重視人力資源對於一個小國的重要性,從 1960 年代開始,由政府提供貸款讓學生到歐美等國留學,許多學生在學成後歸國發展。

漁業長期以來是冰島最重要的經濟命脈。圖片來源:Russia Business Today

1990 年代,冰島史上任期最久的總理 Davíð Oddsson ,開始大刀闊斧進行一系列的市場改革,包括:取消外商直接投資(Foreign Direct Investment,FDI)限制、調降公司稅(由50%至18%)、國營企業民營化、部分產業放鬆管制(Deregulation)等,把冰島經濟推向另一個高峰。

冰島的金融業也在此時蓬勃發展:伴隨著冰島企業的海外擴張,銀行紛紛於海外設立據點,2004 年,銀行業正式超過漁業及鋁業成為冰島最大產業。雖然高速成長伴隨著通貨膨脹、信用過度擴張等隱憂,但 2007 年時的冰島經濟,還是站上了人均 GDP 68,428 美元的歷史高峰(當時美國 48,061 美元;台灣 17,814 美元);2006年冰島在聯合國人類發展指數(Human Development Index,HDI)上高居世界第二,可說是榮景一時!

2007─2008年:冰島面臨「國家破產」的金融危機

隨著 1990 年代市場改革對種種投資規定的鬆綁,大批熱錢在 2000 年代開始湧入冰島,造成嚴重的通貨膨脹。政府對抗通膨的方式就是抬高銀行利率,鼓勵人民存錢並抑制借貸,沒想到此舉卻吸引了海外的投機客開始進行「利差交易」── 意思是到低利率的國家借錢(如:日本)然後存到冰島賺取高利息,這下子冰島又多了一波海外投資,並且是可能隨時抽手的熱錢,金融風險逐漸升高。

高利率環境,也刺激冰島的企業及銀行加速往海外擴張,尤其是三大銀行開始積極在海外佈點,發行貸款並鼓勵存款,藉此保持借貸比率以發行更多的貸款。 2007 年底,冰島銀行的海外債務高達冰島 GDP 的 4 倍,Danske Bank的首席經濟學家警告:「冰島的債務情況,比 1997年亞洲金融風暴前夕的泰國還要糟糕。」但是冰島的金融監督管理局(Financial Supervisory Authority,FME)局長卻回答:「冰島銀行的借貸對象大多是經濟穩定的西方國家⋯⋯另外它們的歷史信用都十分良好。」

2007 年,美國次貸危機爆發,引發 2008 年的全球金融海嘯,冰島的人民這才發現:「在海水退潮後,原來我才是沒穿褲子游泳的那一個!」冰島三大銀行因為債務過高,存款人擠兌無法償還債務,一周內相繼宣布破產;股市暴跌 95% ;以歐元計算的 GDP 急遽下滑 65% ;2008年冰島總負債高達 GDP 的 9 倍,總理發出警告冰島正面臨「全國破產」的危機;當時民調顯示有3 分之 1 的冰島人民考慮移民海外,整個國家經濟面臨瓦解的邊緣!

冰島民眾在三大銀行宣布倒閉後上街抗議。圖片來源:Russia Business Today

2008年至今:「非傳統」手段 + 觀光業使冰島浴火重生

一、「非傳統」手段大破大立:

電影《黑暗騎士》中有句經典台詞:「黎明來臨前的夜晚,總是最黑暗的。」這句話用來形容 2009 年的冰島,是再適合也不過了。

先把前面同樣的問題,再問一次:「如果你是冰島總理,你會怎麼做?」你會像美國一樣,讓政府(納稅人)出手花公帑拯救三大銀行,以避免災情擴大嗎?還是你會聽從國際貨幣基金(International Monetary Fund,IMF)的一貫建議:「樽節支出」、「大砍社會福利預算」、「開放市場吸引外資提升競爭力」?

當時的冰島政府及人民,對這些「傳統」的舉措全部投下反對票!

2008年10月,冰島國會首先緊急立法通過了「緊急方案(Emergency Act)」,決定採取非傳統(Unorthodox)的方案拯救冰島經濟,其中包括了下列幾個重要舉措:

●讓三大銀行倒閉,由金融監督管理局接管,移轉資產及存款到新成立的銀行,確保國內銀行業務運作,但是「不保證外國人在冰島的存款」(如:前文提到的「利差交易」海外投資),同時逮捕 / 判刑數名涉入不當交易的銀行家。
●進行嚴格的資本管制,禁止法人及海外投資者將錢移出冰島,形同錢被政府扣押於境內。此舉抑制了資本外逃(Capital Flight)的風險,但也使得冰島被英國控訴是「金融恐怖分子」,凍結冰島銀行在英國的資產。
●向國際貨幣基金以及北歐銀行借錢,但是仍透過不斷談判,最後得以採取不過度緊縮的財政政策,仍然維持許多的社會福利支出(如:就業保障、健康照護等),避免社會動盪。

簡單來說,冰島透過這些強勢的手段,對國際社會傳達這樣的訊息:「我們以前的做法是錯的,相關的人必遭懲處…而現在我們的最優先級是保障冰島國民生計,即使要犧牲國際社會對冰島的信心也在所不惜。」

(註:2009年,為了表示對於金融危機及政府的不滿,冰島人民發起「平底鍋革命」促使總理帶著政府內閣總辭,銀行業的中央主管機關和中央銀行的管理階層也仿傚辭職,冰島史上第一位女性總理 Jóhanna Sigurðardóttir 當選,並最終促成了重新制憲的工作啟動。)

二、「影視觀光」帶動觀光業起飛:

經歷過漁業、鋁業、銀行業等主要產業的演變,金融危機後的冰島急需尋找多樣化(Diversification)產業以降低「把雞蛋放在同一個籃子裡」的風險。擁有壯闊風景的冰島把目光放到了觀光業上面,貶值的貨幣(冰島克朗,Icelandic Krona)降低了旅遊成本;冰島航空(Icelandair)提供為跨大西洋的旅客免費中途停留服務;政府並與許多好萊塢電影、影集合作,讓劇組來冰島拍攝,刺激「影視觀光」,包括:《冰與火之歌:權力遊戲》、《白日夢冒險王》、《遺落戰境》、《雷神索爾》、《星際效應》、《普羅米修斯》⋯⋯等。(關於「影視觀光」如何發展,可參閱作者《從冬季戀歌到防彈少年團──韓國文創如何打造韓流席捲全球?》一文)

《冰與火之歌:權力遊戲》在冰島拍攝場景,帶入大批觀光人潮。圖片來源:Travelade / HBO

「非傳統」的應變手段加上觀光業的蓬勃發展讓冰島的經濟在十年內迅速復甦,GDP也在2017 年回到金融危機前的水準。 2017 年底,冰島的人均 GDP 高達 74,278 美元,是世界排名第 4 名(美國:62,606 美元;台灣:24,971 美元);聯合國人類發展指數排名世界第 6 名(美國第 13 名;台灣第 21 名)。

另外,觀光業成為冰島另一個主要經濟來源,每年帶來約 240 萬人次的遊客,是當地人口的8倍。同樣強韌但產業更多樣化的冰島經濟,可謂在國家破產的金融危機之後「浴火重生」。

冰島的三個關鍵成功要素:文化、彈性、信任

歸結冰島的關鍵成功要素,與北歐各國其實有一定的相似之處(可參閱作者《照抄不來的福利之國:瑞典,如何打造樣樣出色的「資優生」國家》一文),但因為規模更小,也有它獨特的地方,我認為包括了下列三點:文化、彈性、信任。

「Þetta Reddast」文化:「Þetta Reddast」的意思是「一切都會好轉!」。冰島嚴苛的氣候環境讓冰島人磨練出堅韌的精神以及適應能力,但他們的樂觀並不是被動的等待運氣,而是主動出擊創造改變!冰島人對於工作的重視程度極高,「失業」更被視為「懶散」的表現。也因此,工會願意與企業討論,環境艱難的時候寧可減薪也要避免裁員。長久以來,冰島的失業率一直維持在 2% 左右,即使是在「全國破產」的最慘情形下,失業率也沒有超過 8%。

「彈性」經濟體制:「彈性」是許多冰島企業家與經濟學家一致認為的冰島特色。冰島證券交易所總裁Thordur Vikingur Fridgeirsson提到:「我們有一個可以適應市場波動的彈性經濟體制…我們可以透過調整移民管制、工時長短、薪水高低來減少失業人口。」冰島雷克雅未克大學的經濟學教授Friðrik Már Baldursson提到:「冰島的勞工法規較歐洲各國來的彈性許多,聘僱或裁員的成本較低。」透過彈性的應變,冰島作為一個小國得以在多次全球性金融震盪中存活下來。

對政府的「信任」:冰島政府的清廉表現一直在世界上名列前茅,2006年的全球競爭力調查報告認為,冰島的貪汙成本(Business Cost of Corruption)是世界最低的。人民對政府的信任使得許多政策可以迅速有效地執行;而政府對人民生計的重視,也可以在金融風暴後政府寧可失去國際社會信任(如:英國),也要優先保護冰島人民這件事得以印證。

想想台灣:「天下沒有白吃的午餐」與「痛定思痛」

冰島在二戰之後創造「冰島奇蹟」經濟起飛,還有在金融風暴之後「浴火重生」的成功經驗的確都值得我們借鏡。但我覺得最難能可貴的,還是冰島在每一個面臨抉擇的關鍵時刻,如何衡量取捨,並在失敗後承認錯誤,往前邁進的氣魄。

學習一:「天下沒有白吃的午餐」

回想一下在文中我們不斷練習問自己的問題:「如果你是冰島總理,你會怎麼做?」,可能多數人想的是怎麼樣才可以找到「最佳解」?但我看到的卻是 ── 根本沒有「最佳解」,有的只是怎麼樣明白並做出「取捨(Trade-off)」。

即使是大力支持環境保護的冰島,也多次在經濟發展與環境保護中做出取捨:漁業做為國家經濟命脈帶來許多財富,但過度發展也對被捕魚類存亡造成威脅。為了更永續的發展,冰島開始嚴格遵守歐盟及國際海洋探索議會(International Council for the Exploration of the Sea,ICES)訂下的捕魚額度(Total Allowable Ctach,TAC),限制每年捕魚額度,讓捕漁業更為永續,但也導致漁業經濟下降;看看另一個重要經濟來源煉鋁產業,雖替冰島引入了大量外資並創造工作機會,但也帶來空汙、廢土、廢水等環境汙染風險,引起許多民眾抗議;就算是觀光業發展,旅客湧入造成房價飆漲,擁擠的人潮取代了以往純樸的生活。這些,其實都是一個一個的取捨問題。

反觀我在台灣觀察到的情形則是,我們在面對選擇時太容易陷入只有一個「最佳解」的心理狀態,甚至為了減少麻煩,「妖魔化」不是自己政黨提出的政策 ── 不論是在「經濟發展 vs. 環境保護」或是「經濟發展 vs. 維護主權」的種種議題上。體認到所有的選擇必有其代價,然後思考「我是否願意接受這個代價」後做出選擇,是珍惜民主的我們每一個人的責任。

學習二:「痛定思痛」 ,承認錯誤作為走向正確的第一步

冰島在面臨金融危機時,「放手」讓三大銀行破產倒閉,並逮捕數名銀行家入獄的強硬手腕,至今仍讓許多人津津樂道。

而背後更值得令人深思的,是這些舉措背後傳遞的訊息:「我們做錯了,我們得承擔後果,我們要痛定思痛,我們會找到新的出路。」

如果台灣的政治人物,也能夠都具有這樣的「態度」,願意在做事之餘也能勇與承認風險與錯誤,痛定思痛,我相信會比無意義地為過去錯誤的決策辯護更為有效。與此同時,人民也會願意給政府 / 政黨更多的信任,因為他們知道這個政府 / 政黨不是為了保護自己的面子出發,而是真正站在替人民謀福利的角度思考。

執行編輯:陳慈晏
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:MENTAL FLOSS / ISTOCK.COM/LEOPATRIZI、Russia Business Today、Russia Business Today、Travelade / HBO

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