小島悲歌:諾魯如何從世界上最富有的國家,淪為第三世界?

小島悲歌:諾魯如何從世界上最富有的國家,淪為第三世界?

你可能知道,蔡英文上周結束了「海洋民主之旅」,其中拜訪了世界上最小的島國諾魯(Nauru)。但你可能不知道的是 ── 諾魯曾經是全世界最富有的國家,還在國際上被稱為「太平洋上的科威特」。

它有錢到甚麼程度呢?如果你是活在 1980 年的諾魯國民,你的住房、交通、電力、學校、健保通通免費,然後還不需要付所得稅!然而,就在短短 20 年間,諾魯的財富就被揮霍殆盡,島上政府更開始一連串鋌而走險的「小島求生賺錢策略」⋯⋯其中甚至還包括了接收來自澳洲拒收的政治難民,以收取費用!

在哈佛商學院的全球新興市場(Global Emerging Market)這堂課,我們研究各個國家 / 地方的發展脈絡並換位思考 ── 如果你是這裡的政府 / 企業 / 人民,你會怎麼做?其中一個令人深省的案例就是諾魯,它是如何在建國至今 50 年的興衰史中,由全世界最富有的國家,淪落到到無法掌握自己的命運?

圖/Wikipedia / ARM Climate Research Facility

從光榮到衰敗,諾魯「中了樂透」般的過去

諾魯是太平洋上的一個小島國,面積僅 21 平方公里(差不多是兩個台北市大安區),島上人口截至 2017 年,才共有 11,359 人。島上土地貧瘠、沒有天然水可飲用,幾乎所有東西都仰賴進口。但這樣的一個小島,卻有著全世界最豐富且品質最好的磷礦(由鳥糞堆積形成)。在 1968 年諾魯自澳洲獨立之後,島上人民對磷礦有了全部的控制權,豐富的磷礦出口,也讓島上的居民像中了樂透一般一夜致富。在 1975 年,諾魯的人均 GDP 高達 35,700 美元,是當時美國的五倍之多。這也讓諾魯一躍成為全世界最富有的國家,國際上稱它為「太平洋上的科威特」。

這個島當年有多富有呢?首先,人民的日常開銷除了吃之外幾乎都是免費的!住房免費、交通免費、電力 / 電信免費、學校 / 健保免費,然後還不需要付所得稅!

但在此同時,暴發戶般的境遇也帶來許多貪腐問題:在 1970-1980 年代諾魯的經濟巔峰期間,歷任總統會帶著太太搭專機到香港血拼;政府官員會搭免費航班出國「考察」,然後一天報帳 2 萬美元(約新台幣 60 萬元)⋯⋯。

一份亞洲發展銀行的研究,如此描述當時的諾魯:「因磷礦出口帶來的財富,讓島上人民習慣了奢侈的生活⋯⋯該國人民幾乎沒有接受教育或是職業訓練的動機與需求⋯⋯」。

想當然爾,這樣的發展絕對是無法持久的: 1990 年開始,島上磷礦的產量銳減,人民們才突然發現到他們衣食無虞的生活,居然建立在如此脆弱的基礎上。而且因為缺乏在人力資源及基礎建設上的長期投資,他們的選擇除了「繼續挖礦」之外,幾乎一無所有。

1999 年,諾魯的人均 GDP 掉到 2,929 美元,還不到顛峰時期的十分之一! 2005 年,全島的失業率更高達 90%!「太平洋上的科威特」從已發展國家的經濟水平,淪為第三世界未開發國家的水平。

全島人民終於開始正視一個問題:「作為一個資源(已經)匱乏的小島,我要怎麼賺錢呢?」

諾魯最大的財富來源 — 磷礦,已幾乎於1990年代開採殆盡。圖/Wikipedia/Lorrie Graham/AusAID

原本用來開採磷礦的設備長時間被廢棄在海邊後已經生鏽。圖/TECHNOSPHERE MAGAZINE / Katerina Teaiwa

小島求生賺錢策略:

I. 主權基金?

他們先是想到:「對了!我們不是還有主權基金嗎?」

就像所有依賴礦產出口的國家一樣,諾魯的確擁有自己的主權基金(The Nauru Phosphate Royalties Trust),而且規模在 1970 年一度高達 10 億美元!但因為幾十年來的貪污及不當投資 / 管理,基金早已揮霍殆盡。

諾魯政府官員把國家的主權基金,當成「小金庫」使用,任意提領或用做擔保;投資決策憑依的更是「關係」而非「分析」。比如:投資美金 2 百萬元於某高官朋友撰寫的音樂劇上,使其於英國上演,「讓世界看見諾魯」。

該音樂劇事後則被評為「倫敦劇院史上最大的災難」,回收幾乎為零。一份亞洲發展銀行的報告指出:「諾魯的主權基金管理,幾乎打破了所有教科書上告訴它不能做的事⋯⋯」。

II. 避稅天堂?

政府接著想到搬出小島國的必勝法寶 — 將諾魯變成企業的避稅天堂。

但這件「看似簡單」的事情,卻同樣因為缺乏適當政府機關的適當監理,捅出大簍子:許多俄國犯罪組織開始利用諾魯作為洗錢的基地。 2003 年七大工業國的防制洗錢金融行動工作組織(G7 Financial Action Task Force)在經過調查後,更正式因洗錢活動將諾魯列入黑名單,讓從事正當商業行為的企業對諾魯避之唯恐不及。

III. 賣護照?(投資移民)

政府開始把腦筋動到護照上面,開放申請「投資者護照」,一本要價 1,500 - 35,000美元。

但還是因為一樣缺乏適當政府機關監理及不當管理,許多恐怖組織開始利用諾魯護照進行犯罪活動,其中還包括賓拉登成立的蓋達組織(Al-Qaeda)。在 2001 年 911 恐怖攻擊事件之後,美國正式將諾魯列入 Rogue State (威脅世界和平的國家 / 地方)黑名單,禁止美國銀行與其往來。這樣的窘境直到2008年,諾魯在澳洲政府協助下實行政府及金融改革,美國才將其自黑名單上剃除。

IV. 接收政治難民?

是的,你沒看錯,接收政治難民是可以賺錢的,而且還有價碼!從 2001 年起,諾魯提出了「太平洋解決方案(Pacific Solution)」 — 作為一個地區處理中心(Regional Processing Center),開始接收「澳洲政府拒收」的尋求庇護者(Asylum seekers)及政治難民(Refugees),並以每人每月 756— 2,770 美元的價碼收取費用。

諾魯共接收了上千名的尋求庇護者 / 政治難民(主要來自阿富汗及伊拉克),並由此獲得澳洲政府提供每年約 3 千萬美元的費用。

但別忘了,諾魯的總人口也才 1 萬多人,大批的尋求庇護者 / 政治難民馬上帶來許多的問題。同時,品質低劣的收容中心導致疾病叢生,人們生活在極其艱難的環境,甚至傳出暴動及自殺事件。

面對外界的批評聲浪,諾魯則決定限制外國記者進入境內,總統發言指出:「基於安全考量,我們無法讓所有媒體進入諾魯採訪⋯⋯」。

諾魯島上接收政治難民的地區處理中心(Regional Processing Center)環境惡劣,根據英國衛報(The Guardian)報導有數千名政治難民/員工有致病風險。圖/Supplied / Ben Doherty / The Guardian

V. 支票簿外交(Checkbook Diplomacy)?

另外一個收入來源,則是向「需要諾魯幫助其在國際平台發聲」的人們收取費用。沒錯,例如台灣。

台灣長久以來,不論哪個黨派執政,都以不同形式持續提供諾魯金援。一個最近的例子是 2015 年諾魯、澳洲及台灣政府,在亞洲發展銀行的協助之下成立了新的主權基金(Intergenerational Trust Fund),其中台灣提供 2 百萬美元,並預期在往後數年持續提供金援,直到該基金的規模與營利,足夠提供自己永續經營為止。

不是自己掌握的未來

綜上所述,諾魯的「小島求生賺錢策略」整體來說是十分失敗的。直到 2016 年,人均 GDP 是 9,119 美元,低於世界平均(約 12,000 美元),也不到歷史高峰的三分之一。

最大的問題,還是在於對於國外援助的仰賴:目前諾魯絕大多數的 GDP 是來自澳洲的難民費用與金援,若說是整個島的命運被掌握在澳洲手上,也不為過。

澳洲外交部長 Alexander Downer ,提出他所看到諾魯未來的三個選項:(1)妥善利用剩下的磷礦賺取收益;(2)繼續依賴國外金援;(3)和其他國家政府達成協議,讓諾魯的人民可以到其他國家工作。

另一名曾經在 1960 年時期,替諾魯談判磷礦價格的澳洲經濟學家 Helen Hughes 更直白地說道:「唯一的解答是停止假裝他們是一個國家,和澳洲或紐西蘭合併,這樣人民才有工作機會。一言以蔽之,把他們的島賣了換取工作機會。他們可以下周做這個決定,他們可以 10 年後再做這個決定⋯⋯但現在做決定,對人民會遠比以後再決定更好⋯⋯。」

想想台灣,也「想想地球」

為什麼諾魯這個小島的興衰,值得我們關注呢?因為它可以是我們的借鏡,一個一度擁有積蓄卻錯失長期發展機會,直到最後無法掌握自己命運的不幸故事;它也可以是地球的縮影,將自然資源開發殆盡之後,不論再怎麼掙扎也無法重回原本生活的人類未來。

諾魯的一句俗諺說:「明天自有出路。」他們錯了,這是作為一個資源匱乏的小島國,所無法享有的奢侈。

作為一個資源匱乏的小島,我們要有長遠的眼光,投資教育及基礎建設、推動產業轉型升級、建立高品質的人力資本(Human Capital);我們必須建立清廉有效的政府機關、立法規範並經營健康的金融及產業環境;我們必須善於觀察國際關係,並有智慧地利用情勢。

作為地球公民,我們更應該在做每一個決定之前思考:「這個決定,將留下怎樣的未來給我的子孫?」

這是一條艱難的路,但也是掌握自己命運的唯一出路。

執行編輯:張詠晴
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:蔡英文 臉書專頁

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