【歐洲議會大選】「全球第二大的民主選舉」真的民主嗎?歐盟運作大解析

【歐洲議會大選】「全球第二大的民主選舉」真的民主嗎?歐盟運作大解析

擁有歐洲 28 國共 3 億 7 千多萬合格選民的歐盟(European Union, EU)在上周末(5 月 23-26 日)進行歐洲議會(European Parliament)的大選。然而,這場以選民人口來說,全球第二大的民主選舉,卻被來自多方不論支持歐盟與否的選民,評為「不民主」的一場選舉──讀者們可能會有點疑惑:歐盟選舉在選什麼?怎麼選?又為何會有此批評?此外,相信也有不少人好奇,正在脫歐泥淖中的英國,是否參與此次選舉?

以下這篇文章,就將從歐盟的運行模式,詳細為讀者們說明;同時,筆者也訪問到了幾位關注相關議題的歐洲青年,提供不同看法:

歐洲的權力架構

圖/換日線編輯部 後製

歐盟運作由三個主體所組成:歐盟委員會(European Commission)、歐盟部長理事會 (Council of the European Union)和歐洲議會,歐洲理事會則會訂定歐盟發展的大方向。

歐盟運行的主要目的,為研討歐盟各國一致的經濟發展方向,以及協助、監督各國往所制定之方向發展。即便政治整合(Political integration)近年也被認為是歐盟主要的目的之一,但是在現今歐盟權力架構的組織下,政治整合似乎不太可能實行,這個議題和以下探討為何歐盟的權力分配架構不民主,是有極高關聯的。

歐洲理事會

歐洲理事會由歐盟 28 位成員國的元首所組成,其核心目標在於制定歐盟整體發展方向、決定歐盟議程探討的先後順序、以及提名歐盟委員會的主席。

歐盟委員會

歐盟委員會的組成,先由歐洲理事會提名一位主席,經歐洲議會同意後,再由歐盟各成員國政府和已選出之主席協調,分別推派一名成員(European Commissioner),在歐洲議會同意後全數任命。

其成員分別負責不同領域相關的業務,像是貿易專員(Commissioner for Trade)、環境專員 (Commissioner for Environment)、發展專員 (Commssioner for Development)等;職責包含提出歐盟預算、提出歐盟法律草案、確保成員國遵守歐盟法案等重要工作。

值得注意的是,歐盟委員會是歐盟權力架構下,唯一可以提出歐盟法律草案的機構,因此各委員會成員可謂掌握著歐盟運作的實權。

歐洲議會

歐洲議會的成員是受人民投票所選出,為歐盟框架下直接民主的實踐。其 751 位成員 (Member of the European Parliament, MEP) 的席次,依照歐盟各國人口數採「遞減比例」(Degressive proportionality,指比重隨人口數量提升而減少。具體來說,歐盟小國所分配到的議會席次,並不會因為人口少而等比減少,仍會保有「基本盤」,用意在於保護小國的決策權。) 分配。

成員們主要的工作是投票審核歐盟委員會的組成,和其所提出之預算草案以及法律草案。倘若有三分之二的歐洲議會成員不信任歐盟委員會,歐盟委員會將自動解散。歐洲議會最大的局限在於,草案的審核必須也同時經過歐洲部長理事會投票通過才能生效,而且歐洲議會自己本身並不能提出草案。

歐盟部長理事會

歐盟部長理事會負責和歐洲議會一同審理由歐盟委員會所提出之草案。其成員由歐盟各成員國部長組成。至於參與部長則會因討論議題而變動,假設說今天歐盟部長理事會將審理能源相關草案,出席人員將會是歐盟各國能源相關的部長。

圖/Shutterstock

為甚麼歐盟制度,被批評「不民主」?

那麼,為甚麼在一定程度上來說,歐盟的權力分配制度,被一部分選民認為是不民主的呢?以下將由三個面向切入:歐洲議會立法權的侷限、歐盟委員會不民主的行政權,以及歐盟各國元首的否決權。

一、立法權的侷限

身為由歐洲人民直選的歐洲議會,其立法職權並不能主動提案,而只能被動地審核由歐盟委員會所提出之法案。相較各國單一政治體之立法程序,不論是像臺灣立法委員提案表決,或是像德國國會議員提案表決的情形,歐盟中民意代表的立法權的確是看似不足。

然而,在英國格拉斯哥大學就讀政治學和歷史學的 Victor Mulsant 告訴筆者,在他看來,形式上的侷限並不一定會導致民主過程的侷限。雖然歐洲議會成員理論上沒有立法的提案權,但是通常在立法的過程中,歐盟委員會的成員基本上會不斷地和歐洲議會磋商,甚至在草案的階段,諸多條文也都是和議會成員協調後的產物。因此,以實質運作來看,歐盟立法的產生是議會成員和委員會成員共同的果實。

二、行政權不代表民意

不只握有立法的提案權,同時也掌管著規劃歐盟經費預算提案、執行的歐盟委員會,其 28 名成員為歐盟會員國直接指派。由於缺乏民意參與的過程,歐盟委員會的組成時常被人批評為不民主的權力機構。進一步地說,委員會所做的決定以及提案,時常被爭論不具備任何民意基礎。

然而,雖然歐盟委員會的成員並不是由人民直選,但是不論其主席或是成員的遴選過程,實際上都是受民意代表(歐洲議會成員)同意認命的。況且,諸多國家的行政首長,也並非由民眾直選的方式產生,而是政治領袖的直接任命。與臺灣行政院的人事任命流程作對比(行政院長由總統直接任命;行政院各部部長由行政院院長提請總總統任命之),歐盟委員會的成員組成的民意基礎,並沒有更低。

另一方面,奧地利青年政論雜誌 (Das kleine Einmaleins der Europawahlen)的共同創辦人 Arthur Kron 認為,歐盟委員會成員所扮演的角色,是維護整個歐盟的利益,而非單一會員國的片面利益。

假設歐盟委員會的組成方式採人民直選,各國人民投票的依據極有可能只以自己國家所關心的議題、利益為出發點,而非整體歐盟發展的完整性。因此,歐盟委員會組成機制的設定,是為了確保歐盟整體的發展性。

三、元首的否決權

在歐洲理事會制定歐盟整體發展方向的過程中,各國元首皆具有直接的否決權。意即,若是任何一位歐盟會員國的元首拒絕某項歐洲理事會所討論的議程,他可以直接否決該議程的效力,即便只有他一個人反對。

舉例來說,在 2016 年歐盟正在討論與加拿大的簽署自由貿易協議 (Free-Trade Agreement) 時,比利時的總理 Charles Michel 即聲明反對該協議的簽署,隨後因此進行了多次的協調才換取比利時的同意。又或者是 2017 年年末時,匈牙利總理歐班 Victor Orban 公開聲明將會否決任何歐盟制裁波蘭的決議等。

雖然這個歐洲理事會並沒有實際立法或是行政的權力,但是在整體歐盟方向制定以及議程先後順序的決定,歐盟各國元首都有絕對的否決權。這在很多歐盟支持者的眼中,是極為不民主的,尤其是當特定歐盟成員國政府所代表的理念是違反歐盟價值的時候,像是匈牙利政府對於自身國內言論自由的限制。

四、其它的問題

除了上述因素,也有其他人提出不同原因:積極參與荷蘭公共事務的大學生 Sam Langelaan 就認為,歐盟選舉最大的民主問題並不一定是在於選舉本身,而是缺乏對於歐盟共同議題的探討、辯論。

Sam表示,荷蘭人在乎的議題和法國人、奧地利人有很大的不同,當今天參與同一場選舉的選民,對彼此所在乎的議題沒有共同討論和理解時,其選舉結果所代表的僅僅會是沒有集合的偏好而已。因此,他認為歐盟最大的民主問題,乃在於歐盟各國人民缺乏對於歐盟整體議題的認知和討論。

英國有參加選舉嗎?

最後,相信許多讀者最好奇的,莫過於正在糾結「脫歐」的英國,是否還會參與今年歐盟大選?

由於英國脫歐的大限延至今年 10 月 31 日,英國仍然會參與這次的歐盟大選。選舉前,英國在歐洲議會的席次還佔有 73 席。倘若英國最後真的脫歐,歐洲議會的席次,將會由目前的 751 席會變成 705 席(席次減少的方式並非直接扣除 73 席,而是按照前述的遞減公式計算後,重新分配而得)。而究竟英國的歐洲議會成員還能在歐洲議會任期多久,將取決於英國最後脫歐的時間。

執行編輯:陳慈晏
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:Shutterstock

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