以後美軍「罩」台灣?美 2019 財年《國防授權法》與台相關條文全文中譯,兼論其「意義」

以後美軍「罩」台灣?美 2019 財年《國防授權法》與台相關條文全文中譯,兼論其「意義」

在中共外交體系發言人、官方媒體的一片「崩潰」、「叫罵」聲,與我們國防部發言人的「感謝」聲中,歷經參、眾兩院歷月來的協商、表決通過,美國總統川普於美東時間 8 月 13 日,簽署了 2019 年財務年度的《國防授權法》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019),該法案在同時間即刻正式生效。

台灣近年的外交處境,只能用「備感艱辛」來形容:友邦斷交連連,加上中國擴及國際商貿領域的打壓越演越烈(如各國航空公司被要求「正名」台灣等),連過去能參加的國際組織會議(如 WHO ),都慘遭杯葛。

但美國總統川普自上任後,和其所屬、佔國會多數的共和黨,倒是對台灣頻頻「雪中送炭」、釋放善意。諸如 2016 年底著名的「川蔡通話」,到最近通過的《台灣旅行法》、美副助理國務卿訪台、美國在臺協會搬遷與規格升級、蔡英文總統「過境」美國時得公開發表演講⋯⋯等。在在都顯示台美關係越加密切,當然背後也有著美國政府「聯台制中」的戰略考量。(題外話,「川黑」在台灣好像也因此越來越少了?)

2019 財年的《國防授權法》,更可說是川普政府在「台海佈局」上,至今為止最具代表性、最具體、也最有「威力」的一著棋。

因為它的通過,揭示著美國從最高行政機構(白宮)到最高立法機構(參、眾兩院),都支持由美國「主動協助」,加強台灣的軍事防禦能力。並且在未來一年內,美國國防部需要向國會的軍事、外交委員會交出「成果報告」──換言之,美國表態「挺台灣、制中國」,是玩真的。

但如果因此認為美國「此後必將繼續支持台灣增加防禦武力」,甚至兩岸若爆發武裝衝突,美軍必然會派兵「協防台灣」,那就可能是太過天真、不切實際了。

當然,空口無憑是不行的,以下我們就先來談談《國防授權法》是什麼,接著具體來看一下美國最新財會年度的《國防授權法》當中,與「台灣」直接相關的條文。然後再以此為基礎,淺談筆者的幾個看法:

美國《國防授權法》是什麼?其意義與「限制」

首先,美國《國防授權法》(National Defense Authorization Act)是什麼?

這一項法案,在法律位階上是美國聯邦法律(federal law)、高於(會因政黨輪替等原因而改變的)行政命令、政策聲明等。但其實嚴格來說,它與其稱為「法律」,其實比較接近「美國國防部的年度預算案」──美國政府(行政部門)以每個財政年度的《國防授權法》,提交國會審核國防部的預算與用途。而《國防授權法》與《國防經費法案》(defense appropriations bills),決定了美國國防預算的授權對象、政策方向、主要任務和實際預算規模。

特別的是,自從 1961 年至今,美國連續 57 個年度的《國防授權法》都獲參眾兩院通過(儘管有時候會出現被要求大幅修改的狀況,如 2015 財年),《國防授權法》因此被視為「穩過」的法案,提案者亦不時會利用此法案的「特殊性」,加入部分「與國防未必直接相關」之條文或內容進入法案中。(如 2010 財年的《國防授權法》中,就有關於防治「仇恨犯罪」的條文;也有如 2012 財年《國防授權法》中,「授權」美國總統對境內恐怖分子使用軍事力量(AUMF)的爭議條款等)

再簡單一點來說,《國防授權法》由於與美國國防預算高度相關,年年都要提案、也年年都獲通過,因此就「政策延續性」來說,相較於如《台灣關係法》( 1979 年沿用至今)等聯邦法律,儘管法律上位階是相同的,但其「年年都可調整、甚至『翻案』」的特性,還是有其「時限」。

再白話一點講,假設(a big if)到了明年,美中關係突然「大翻轉」、「大破冰」,則目前( 2019 財年)的《國防授權法》所載事項,到了明年( 2020 財年)可能就全換了個樣子。

換言之,最正確認知本次美國《 2019 財政年度國防授權法》的方式是:它是未來一年,美國國防政策的「大政方針」──「五角大廈」有義務一一達成,但效期也只有一年。

美國 2019 財年《國防授權法》與「台灣」直接相關的條文中譯:

那麼接下來,我們一起來看看今日之後的「未來一年」( 2019 財年),美國《國防授權法》具體要提供台灣什麼幫助?

筆者在此將法案中的第 1257 條:加強台灣的軍事準備(SEC. 1257. STRENGTHENING TAIWAN’S FORCE READINESS.)與第 1258 條(SEC. 1258. SENSE OF CONGRESS ON TAIWAN.)兩項與「台灣」具體相關的條文全文中譯如下:(法條原文請見此

在此有兩件事情需要先強調:首先,下文為筆者自行翻譯,目的為方便中文讀者理解之用,但專有名詞與文意之認定可能有不夠精確的地方,法條之含義仍需以原文(或之後若有官方中文版)為主。若有不夠專業處也請讀者多包涵並歡迎指正。

其次,第 1258 條的「國會意見」,是不具有任何實質約束力的。只是表達參眾兩院協商後,認為國防部「應該」做的事情──它反映了目前美國國會的「共識」,但不代表具體待執行的「政策」。

不過第 1257 條就不同了:它是國防部需向國會之國防、外交等委員會提出「具體報告」的項目──換言之,未來一年內必須有「拿得出來的成果」,否則將會影響次年度的提案。

再簡單點來說: 1257 條所列事項,是高度可能會「成真」的項目; 1258 條則比較像是「宣示」。

2019 年財務年度的《國防授權法》。圖/截自 Congress.gov

第 1257 條:加強台灣的軍事準備

(a)防禦評估──(美國)國防部應與合適的合作夥伴,共同對台灣的軍力──尤其是後備軍力,提出全面性的評估。該評估需包含在下列各領域中,針對台灣的自我防禦,應如何改善其效率、打擊力、備戰能力、恢復力等之建議:

(1)人員管理與兵員佈建—特別聚焦後備軍力。
(2)軍隊招募、訓練與軍事課程。
(3)指揮系統、(軍隊)控制、通訊與情報工作。
(4)(軍事)科技之研發。
(5)國防相關採購與物流運輸。
(6)軍事策略規劃與資源管理能力。

(b)報告要求──
(1)概述──在本法案生效後一年內,國防部長需與國務卿諮詢後,向美國「適當的國會委員會」提出正式報告,報告中需包含列內容:
(A)依據(a)項防禦評估之報告摘要。
(B)根據上述評估結果提出的建議列表。    
(C)可供美國,包括運用「適當的國安授權」執行之方案,以便於:
(i)促進上述(B)項建議之完成
(ii)擴大(美台雙邊)資深軍事人員之交流,與美台軍隊共同訓練之規模。
(iii)支持美國對台進行軍售與其他相關裝備之運送,特別聚焦增加台灣面對「不對稱戰爭」之能力。
(2)於本條文中第(1)(C)項所述「適當的國安授權」,意指:
(A)於美國法典第 10 項第 311 條,與美國軍事人員海外派駐相關之規章。
(B)上述同法中第 332 條,與(海外)協防組織建置相關之規章。
(C)上述同法中第 16 章所述之其他合作授權。
(3)本章中所述「適當的國會委員會」,意指:
(A)美國國會國防委員會
(B)參議院外交委員會,與眾議院外交事務委員會

第 1258 條:關於台灣的國會意見

國會意見如下:

(1)《台灣關係法》及「六項保證」,為美國與台灣關係的基礎。

(2)美國應強化與台灣的防衛及安全合作,協助台灣發展必須的防衛軍力、軍事準備與現代化的武裝,以維持台灣充分的自我防衛能力。

(3)美國依據《台灣關係法》,應經由對外軍售、直接商業銷售及(軍事)工業合作等方式,強力支持台灣購買、取得防禦性武力,特別著重於面對「不對稱戰爭」之戰力,及水面下作戰能力。

(4)美國應透過加強即時檢討與回應台灣所提出的軍購需求,改善對台軍售的可預期性。
(5)美國國防部長應積極推動國防部的交流政策,以強化台灣安全,包括:
(A)增加與台灣共同進行實戰訓練及軍事演習的機會。
(B)依據《台灣旅行法》,加強推動美台資深國防官員及一般官員的交流。
(6)美國應擴大與台灣在人道救援及救災方面的合作。
(7)例如,國防部長應考慮將台灣納入美國年度「太平洋夥伴」任務之一部分,透過派遣美國醫療船訪問台灣,除達成上述目的,並能強化美台合作關係。

短評:美國確實轉向友臺「防」中,但仍有條件限制不宜過度樂觀

看完直接與台灣相關的條文,再對照同樣「包裹」列於 2019 財年《國防授權法》中,非常明顯衝著中國而來的:《外國投資風險審查法案》更新──擴大美國外國投資委員會(CFIUS)權利;禁止國防部對設有「孔子學院」的美國大學提供中文課程資助;以及基於國安理由,限制美國各政府單位(不只限於國防部)不得與「中興」和「華為」等公司簽訂商務合約⋯⋯等。可以看出美國政府(包含國會)在此次《國防授權法》中,透露出極為明顯的「制中」、「防中」訊息。

也因此,這個被稱為「有史以來對中國最強硬的《國防授權法》」,的確有其代表性的意義──它代表美國「至少在未來一年內」,對中國採取相對強硬的態度已成定局。同時間,藉由種種「友台」措施,獲取更高的「對中」談判籌碼,也是美國如今十分清楚的路線。

不過,若要如部分論者所説,台、美關係將因此「大幅改善」、「美國軍隊將協防台灣」或甚至「美在台設立軍事基地」等,明顯都還太遠。以下簡單以條列方式,談談筆者對 2019 財年《國防授權法》正式生效後,未來台灣面臨的種種「利多」與「限制」:

(一):如前所述,美國確實將在「至少」未來一年內,加強對台灣的軍事協助。
(二):美國對台軍售是否將「正常化」,則仍在未知數。但筆者個人十分樂觀。(國防部要「做政績」)
(三):美國在軍事、外交上將中國視為「威脅」(中國威脅論)已經是(川普)政府與國會多數的共識。但現實條件下,美國與中國儘管正在「貿易戰」中,彼此經貿往來仍十分密切,因此本年度「強硬的」《國防授權法》,筆者認為還是為了「談判籌碼」,而非「全面對抗」的開始。
(四):關於「美台軍事合作」,其實本次法案中所列項目,雙方均早已在正式、非正式管道中持續進行(例如台灣當年因「阿帕契姊」而聲名大噪的阿帕契戰鬥直昇機採購,採購案中即已包含飛官與地勤人員赴美訓練交流;或如美國「軍事顧問團」在台美斷交後「名義上」已撤出台灣,但美國國防部仍一直有類似的「非正規」編制與國軍將官交流)。
故,本次將相關條文列入《國防授權法》,老實說可能「象徵意義」多過「實質意義」。
(五)可預期在未來一年內,美國非常有機會擴大對台軍售、台美軍事合作與高階軍官交流、甚至協助訓練等。只是台灣仍然受到國防預算、政府財政之限制,(白話文是美國的「幫忙」都是要花錢的)不可能在一夜之間,就讓國軍戰力大幅增加。
(六)綜觀法條所有內容,可知美國「並未承諾」協防台灣,更不用談「聯合軍演」等項目,其實只是「國會意見」──換言之,對這兩者不宜抱有過度樂觀期待。
(七)對近年管理問題頻傳、戰力值得商榷、募兵推行不順的國軍來說,倒是非常需要利用這一個契機,進行體質改革。

綜上所述,其實終歸一句話:「國防」到頭來,還是「國人」的責任。與其期待「美軍罩台灣」,不如利用瞬息萬變的國際情勢中,如今美國難得的「公開友台」機會,儘速槓桿其資源,充實自身實力。

在國際政治、地緣政治的棋局中,台灣無可避免地正夾在中美之間。實力,才能讓我們真正取得「自己的話語權」。

執行編輯:賴冠穎
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:CBS News@YouTube

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