「看得到你卻管不了你?」——談外交人員的豁免權

「看得到你卻管不了你?」——談外交人員的豁免權

上月初,有媒體報導指出,英國駐香港總領事館一名港籍鄭姓職員,於 8 月 8 日因公前往中國深圳參加會議,原訂同日搭高鐵返回香港,但期間卻與家人失聯;同月10 日,香港入境處向其家屬表示,鄭男於中國遭到行政拘留,拘留原因及地點不詳。

同月 24 日有消息指出,鄭男已獲釋並返家休息,而深圳公安機關則對外表示,鄭男因嫖妓而違反《中華人民共和國治安管理處罰法》,被處以行政拘留 15 日處罰,並因行政拘留期滿,已如期釋放,公安機關依法保障鄭男在行政拘留期間的各項合法權益,鄭男亦對於自己的違法事實坦承不諱。
 
此事件的真相為何,目前尚未有明確結論,由於近日香港送中條例的爭議尚在延燒,更使民眾們對此事件產生更多聯想與討論。然而,就以上的基礎,或許可以從部分角度,來探討其中相關的法律問題。

先來談談「豁免」吧!

原則上,一個國家在自己的領土上擁有絕對的主權,因此國家當然可以對境內的人事物進行統治、管理(即所謂的「行使管轄權」)。但或許大家多多少少也都聽過所謂的「外交豁免權」──若身為外交人員,似乎在其他國家不用被當地法律制裁。

其實所謂「外交豁免權」(Diplomatic immunity)指的是:一個國家無法對其境內的他國外交代表,行使管轄權。例如 A 國的外交代表甲在 B 國犯罪, B 國政府無法用 B 國的法律處罰甲。而這個權利在國際法下的專有名詞為「豁免」(Legal immunity)。白話一點的說,就是「原本管得到的事務,因為被管的對象有特殊身份,因此就管不到了。」

那麼,為什麼會有「豁免」這樣的權利存在呢?

其實豁免的基礎,是來自於「國家之間主權平等」──大家平起平坐,沒有一個國家可以去管制另外一個國家。而外交代表正是國家的代表,因此同理,任何國家不能去管制其他國家的外交代表。外交使館也是如此,使館代表國家的財產,不能任意侵犯,這也是為什麼我們在好萊塢電影中,常看到主角被當地「壞壞的政府」追殺,但一切只要逃進「美國大使館」就沒事、安全了。
 
豁免是長達幾百年來,普遍的國際法原則,而聯合國在 1961 年通過《維也納外交關係公約》、 1963 年通過《維也納領事關係公約》、 1969 年通過《特種使節公約》、 2004 年再通過《關於國家及其財產管轄豁免公約》,都是針對各種型態的國家豁免所設計的條約。

目前常見可以享有豁免權的,包括外國國家元首、外交領事人員、外國政府的財產、外國政府的船隻或航空器、外國軍隊、國際組織和它的工作人員等等,豁免的保障,也幾乎被世界各國都遵守實踐著。

圖/Shutterstock

為什麼要有豁免呢?

有人會問:那豁免,不就等同於「放縱他國外交代表,可以在我們的國家胡作非為,卻依舊逍遙法外嗎?」

首先,「外交豁免」並不代表「無罪」──若外交人員在他國觸犯當地法律,回國後通常仍要接受本國司法機關的調查,並且依據本國的法律處置。

此外,會派外交代表到其他國家的基礎,往往是基於兩國之間有正式邦交、或關係友好,因此代表國家的外交代表還是會有「潔身自愛」的種種規範守則,以免破壞兩國間的交誼。

那麼,外交人員可以主張豁免的法理依據是什麼呢?早期的理論是採所謂的「治外法權」(extraterritoriality)概念。相信不少人聽到這個名詞,都會想到小時候歷史課本常念到,清末與西方列強簽訂的不平等條約中,有一項是:「外國人在中國境內犯法,無法受到大清政府的處罰」吧!治外法權的基礎,是認為外交人員的所在是母國的領土延伸,即便身在他國,因此他國自然無法對外交人員母國的「領土」行使管轄權。

不過此理論,幾乎已經被當今國際法學界所揚棄(移動領土的說法會造成不同國家領土的重疊,較不合理)。當今學界普遍較為接受的說法是:基於外交代表的執行職務需要,為了避免受到其他國家的限制和干涉,才能有效完成工作,因此需要給予管轄的豁免。從《維也納領事關係公約》的前言中,也可以得到相同說明:

「確認此等特權與豁免之目的不在於給予個人以利益,而在於確保代表國家之使館能有效執行職務……」
 
基於上述的豁免理論,當今國際社會普遍所認同的,是「限制豁免主義」,而非「絕對豁免主義」:豁免只限制在「公(權力)行為」的情況下,而不及於私法的商業行為;再者,外交代表能主張豁免的事項,以執行公務職權範圍內的行為為限。因此,外交代表肚子餓了去路邊攤買一碗麵吃,一定還是要付錢的,無法用豁免主張可以吃霸王餐。

因此,一般外交代表可以主張豁免權利的範圍,包括了行政和司法管轄(含刑事和部分民事和行政法律)。另一方面,豁免也是可以放棄的,例如一國主動同意放棄豁免權的行使,以國家的身份在他國的法院進行訴訟程序。

回到本次的事件,有什麼可以討論的呢?

先說明一下,「外交官」和「領事人員」、「大使館」和「領事館」,還是有點不一樣喔!外交事務比較著重在兩國政府之間的政治事務往來,而領事部分則是著重於處理自己國民在其他國家國內有關商業、經濟、文化等的事務。
 
依《維也納領事關係公約》規定,國家不可以侵犯境內的領事官員人身自由或任何尊嚴,也應該保障他們不被其他人侵犯。本次新聞事件中,英國領事館的鄭姓職員可能不是領事官員,不過仍是屬於「領館雇員」;依照公約,他因為執行領事職務而實施之行為,應該不受當地國家的司法或行政機關管轄。
 
不過討論到這裡,我們或許可以發現:首先,鄭男是英國「駐港」領事館的員工,而不是「駐中國」領事館的員工;此外,前往中國是否基於「行使公務」進而有豁免權可以主張?或許新聞的資訊,還不足以讓我們做更明確的結論。
 
雖然本文藉此新聞,主要在介紹國際法下的豁免,但值得順帶一提的是,本件在其他資訊還不充分的前提下,也可以討論關於「強迫消失」的情況:也就是即便政府有正當法律理由逮捕、剝奪任何人(不論是否有外交人員的身份)的自由,都不能隱瞞被逮補人的情況或下落,而應該有正當程序讓外界知悉,並保護被消失人的法律權利。

關於這點,我們下回再來專文討論吧!

執行編輯:邱佑寧
核稿編輯:張翔一

Photo Credit:Shutterstock

未來人才行前準備