儘管被 WHO 拒於門外,台灣仍是「全球疫情通報及防治體系」的一員──究竟衛生情報多重要?有何影響?

儘管被 WHO 拒於門外,台灣仍是「全球疫情通報及防治體系」的一員──究竟衛生情報多重要?有何影響?

撰文:李濬勳

下雪的北海道、夜晚的巴黎、春天的華盛頓以及夏天的墨西哥,愛旅行的台灣人早就遍及了全世界;同時,拜全球貿易以及交通便捷之賜,網路上一指下單之後,往往過幾天貨品也就送到府上。

交通運輸方便的現今,不僅讓人們享受著全球化的便利,同時「人」的旅行,也帶來疾病傳染的隱憂。飛機上載的不僅僅是貨品,可能連病媒體也一起載進國門。從伊波拉病毒的傳播,到讓大家餘悸猶存的 SARS,疾病傳染的途徑隨著交通工具一起在全世界蔓延開來。

隨全球化的影響,全球衛生也如同蝴蝶效應般,亞洲打個哈欠,可能都在歐洲刮起一陣風,而國際社會也察覺到這個問題,開始著手討論應該怎麼處理全球化之下的衛生管理。尤其是病毒的蔓延問題,更是國際社會頭疼的問題,因為一旦疾病傳開來了,受害的便不只是當地民眾而已、更有可能是全球老百姓。

近年來台灣極力想爭取加入 WHO 成為觀察員,然而除了能增加台灣的能度以外,加入 WHO 後到底能獲得什麼樣的資訊、或是有什麼權利以及義務呢?本文將先從 WHO 基本職責開始介紹,並且進一步說明在 WHO 的架構之下,有什麼樣的規定,可用以因應全球衛生事件。

世衛組織,掌管全球衛生情報

說到衛生管理,就不能不提到世界衛生組織(WHO), WHO 主掌全世界的衛生管理及疾病防治,不僅如此,它還涉獵到食品安全、職場環境,從生理健康到心理健康都有它足跡,只要是與人類健康有關的事項,它都有參與。

WHO 為聯合國系統之下主掌健康衛生的機構,是政府間的衛生組織,設立總部在瑞士日內瓦。在全球貿易交通發達的背景下,WHO 也開始將所有與衛生相關的議題,與時俱進地通通納入討論,可說是全球衛生的主導者。

由於公共衛生發展較強調垂直合作關係,也就是一條由「上到下」的合作鏈,也因此國家如何與其他非政府組織、或私部門合作,在全球衛生中扮演適當的角色,以保障人民健康,便是全球衛生治理經常討論的重點。

那麼,國際法以及國家究竟在衛生管理之下,能以什麼樣的角色參與呢?以下,本文將介紹 WHO 中與疾病管理、衛生環境最為相關的國際條約《國際衛生條例》(International Health Regulation)。

一旦疾病傳開來了,受害的便不只是當地民眾而已、更有可能是全球老百姓。圖/Michel Passet@Shutterstock

國際衛生通報,也有「法律拘束性」

2003 年台灣爆發 SARS,讓整個台灣陷入恐慌。台北市和平醫院也被封院,成為了主要治療以及防止擴散 SARS 的中心。試想,如果中國早在 SARS 爆發之時,就有義務通報 WHO 相關疾病散播情況的話,台灣是不是便有能力防止 SARS 進入呢?

在 2005 年,WHO 將現行的「國際衛生條例」進行翻修整理,將這個過時的國際條約修整得更符合現代國際社會的期待,將許多原先並沒有被列入要「通報」的疾病以及重大衛生事件,都列入新的規定當中。國際衛生條例主要管理的,是全球化之下的疾病傳染防治,是透過 WHO 大會會議所達成的一項國際條約。

國際衛生條例是透過 WHO 憲章第 22 條的規定所通過,因此在通過後,通知會員國之時,除非會員國明確表示不接受、或是有所保留,否則所有會員國都將受其拘束。

這點不同於一般的國際條約,通常而言,一般的國際條約都是要透過國家的同意,才會對國家產生拘束力。但換個方式想,可以說是 WHO 會員會在成立 WHO 時,便預先在憲章中授予同意給 WHO 大會,作成這類直接有拘束性的文件。

國際衛生管理仰賴大量的國際合作以及資訊分享,因此 2005 年的國際衛生條例,也著重在此。在 2005 年的翻修下,國際衛生條例最大的成就,莫過於建立「全球緊急通報系統」。

每個會員國須成立相應窗口(National Focal Point),作為連絡以及接受全球衛生訊息之用。並且在有重大公共衛生事件發生時,必須踐行一定程序,若事件重大則須通報 WHO,再透過 WHO 傳送訊息到各國家,以讓各國檢疫單位可以及時反應。

這樣的連絡網的形成,讓國際社會能更快速地應變疾病傳染以及衛生災害。WHO 在得知這類衛生災害的時候,也可以作出建議提供給各國參考,例如海關邊境防治、禁止入境或是疾病治療等等。該條例也提供了對於陸、海、空三種交通運輸的防治、檢疫建議,給會員國防疫措施的選項。

同時,若覺得入境者可能有感染疾病,條例也提供會員國禁止感染者入境的措施以及理由。此外,在 2005 年的國際衛生條例中,也將通報的流行疾病擴大到所有疾病,以及重大衛生事件,不僅僅再限制於霍亂、流行性虱傳斑疹傷寒、天花、回歸熱、黃熱病跟鼠疫而已。

台灣在 2009 年時獲得了 WHO 的同意,被納入國際衛生條例下的全球疫情通報及防治體系,並與 WHO 直接連絡互動。雖然台灣仍然不是 WHO 的會員或是觀察員,然而我們得以建立起連絡窗口,直接接收全球衛生訊息,這點對於台灣的全球衛生管理地位也增強不少。

在 2005 年的國際衛生條例中,也將通報的流行疾病擴大到所有疾病,以及重大衛生事件。圖/pixinoo@Shutterstock

全球傳染病管控效果,端看參與國決心

雖然全球衛生條例規定如此,但會員國之間通報疾病傳播的狀況仍不足。例如 2009 年 H1N1 流感,在美國和墨西哥地區傳開,疾病傳染的速度比不上通報的速度,不出幾個月便在美國造成大流行,對於這樣疾病認知的不足,也導致美國有將近 26 萬人因住院染病。

因此,如何有效防治疾病,並加強各國聯繫暢通,成了全球衛生的一項重點。有鑑於此,WHO 將國際衛生條例與聯合外部評核合作(Joint External Evaluation),希望能透過外部監督的方式,來讓會員國們更為落實衛生狀況的報告、達到全球衛生的治理。

全球衛生管理與國際法的互動仍然不多,至今 WHO 所推動的國際條約中,除國際衛生條例以外,還有也是透過 WHO 憲章第 22 條規定通過的「命名規範條例」(Nomenclature Regulations)以及「煙草框架公約」(Framework Convention on Tobacco Control)。雖然數量不多,但也逐漸彰顯了全球衛生需要國際法的參與做為媒介。

然而現今全球衛生法的挑戰,重點不在規範的內容,而是決策者的決心與落實規範的強度──如何加強國家間的政治動能及執行能力,就端看國際社會對全球健康事件的應變能力了。

執行編輯:賴冠穎
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:Hector Christiaen@Shutterstock

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