你以為發大財就夠了嗎?那些 GDP 沒有告訴你的事

你以為發大財就夠了嗎?那些 GDP 沒有告訴你的事

去年 10 月,世界銀行(the World Bank)啟動了一個人類資本計畫(Human Capital Project),目的是希望鼓勵世界各國注重健康、教育等社會褔利政策。其背後的想法是,這些社會福利政策可以說是在「投資人民(invest in people)」,而這些投資最終會轉化成經濟發展上的紅利。

與其投資健康和教育,還不如先「搞好經濟」?

這個計畫是由今年初剛卸任的世界銀行總裁金墉(Jim Yong Kim)在其任內規劃與開始。金墉本身是一位醫師和一位人類學家,也許是這樣的訓練背景,讓他特別敏銳地察覺到「人」,而且是「身心靈都健康的人」對一個國家發展的重要性。而讓人民可以身心靈都健康,自然就是國家政府的責任。

金墉提到,很多國家會認為健康、教育這類社會福利政策是一種消費性支出(comsumptive spending),換句話說他們覺得把錢花在醫療、健康上,就像丟到水裡,是不可能「回本」的,因此還不如拿去花在交通、能源建設這種明顯可以幫助「發大財」的部門。這樣的心態,大大阻滯了國家政府對於衛生或教育部門進行大量且持續性的投資。

很多政府首長習慣掛在嘴邊:「先等經濟搞好,才能把錢用在人民身上。」殊不知「投資人民」、為國家創造健康、有技術專業與生產力的族群,正是搞好經濟不可或缺的一步。而另一方面,這些「投資人民」的問題,也正是庶民們最想從執政者那裡知道的事情:

國家有多少能力保護我和我的家人不被疾病侵襲?我可以能不能享受一個不只長而且品質良好的人生?我的小孩接受到的教育品質如何?上大學的機會有多高?跟其他國家的小孩比起來,我的小孩有沒有「競爭力」?人類資本計畫正是想透過評估、統計、比較各國人民在這些方面享受到的福祉,來警醒那些在這些領域表現不佳的政府。

世界銀行總裁金墉是醫學出身,在他的領導下世界銀行對於健康的關注持續增加。圖中由左至右為金墉、孟加拉首相Sheikh Hasina和聯合國秘書長Antonio Guterres。圖/twitter@JimYongKim

什麼是「人類資本指標」?台灣的「資本」雄厚嗎?

由世界銀行開發的「人類資本指標」(Human Capital Index)一共有 6 個參數,3 個和健康有關(幼兒存活率、成人存活率、5 歲以下發育不良率)、3 個和教育有關(預期受教育年數、標準化測驗成績、品質加權後的受教育年數)。在 2018 年的報告中,在人類資本指標上表現最好的前 4 名,分別是新加坡、日本、南韓、和香港。

但其實在經濟學理論中,人類資本這個觀念並不算新穎或獨家。世界經濟論論壇(World Economic Forum)以及在量化公衛研究執牛耳的華盛頓大學健康數據評估中心(Institute for Health Metrics and Evaluation),都分別就推出過自己的人類資本指標。

華盛頓大學的所推出的指標,是前述三者中唯一將台灣獨立評分的。在這個同樣把重點放在「健康」與「教育」的量表上,台灣很爭氣地在 2016 年的排名中取得了第 5 名的佳績,僅次於芬蘭、冰島、丹麥、及荷蘭,更是亞洲唯二上榜前 10 名(另外一個是南韓)。在上一次調查的 1990 年,台灣則名列第 10,足見台灣在教育和健康方面已經長期地表現優異,但仍然不斷在進步。

把人當資本計算,可能正冒著哪些風險?

然而面對各個國際組織爭相推廣的人類資本觀念,我們心中也許還是難免浮現了一點不安的感覺:把「人」當成像機器、廠房、原物料一樣的「資本」來累積,是不是有點怪怪的?雖然表面上講著提高對於健康、教育等部門的投資,這些卻只是手段,背後的目標卻只是把人當成提振經濟發展的工具。

而當教育或健康福利政策的目的,並非為了提供更多自我實現的可能性,卻是為了產生能「幫助國家經濟發展」的人力時,會不會讓這些政策忽視其他可能對經濟發展的重要性較不顯而易見的面向,譬如老人福利、弱勢照護、少數族群人權?這些議題,在各家的人類資本指標中都是缺席的。

以史為鏡,世界銀行嘗試從經濟至上的發展理論,轉向以消除貧窮、教育及健康為重,已不是第一次。上個世紀 6、70 年代開始,全球社群就已經開始反省長期以來以 GDP 為發展準繩所引發的盲點和問題,甘迺迪總統的弟弟,美國前司法部長羅勃甘迺迪(Robert Kennedy)就曾說過一句著名的話:「GDP 衡量了一切,但就是沒衡量到那些真正充實生命的東西。」

快轉近 50 年後,世界銀行又一次想以「人類資本」為投資社會部門打造新的論述架構,但核心的理論與精神似乎仍有著陷入經濟至上的囹圄之風險。

70年代擔任世界銀行總裁的麥納瑪拉(右)曾經是甘迺迪總統(左)的國防部長,在他領導下的世界銀行,開始積極推動各種關注健康、福利等社會部門(social sectors)的放款企劃。圖/維基百科

政策背後:究竟是「為市井小民開路」,還是「為大老闆拚經濟」?

持平而論,從世界銀行過去這段時間對於人力資本計畫的實際論述看來,其關懷焦點確實是放在健康、兒童營養、教育等對於個體自我實現與福祉最為相關的議題上,而不是這些人力資本如何轉換成收益。

有趣的是,聯合國的另一個附屬單位,聯合國發展署(UNDP)曾經指出「人類資本」理論將人類視為幫助增加生產收入與財富的工具,而非政策想幫助的對象。

從這裡對於「人類資本」一詞定義的差異,我們可以發現的是,看起來類似的觀念或手段,可以拿來實現截然不同的動機。使用「人類資本」一詞的人,有可能是「將人類視為工具」,也可能是「將人類視為政策幫助的對象」。實情為何仍端看各個國家選擇怎麼運用這些工具和觀念。

所以這篇文章在前半部介紹完人類資本計畫後,對其提出的批判,其實並不是要否定它的價值或潛力,而是希望提醒政府及政府的監督者,面對此一概念不可不慎。尤其當政府端出世界銀行、聯合國這些國際組織的名號,來為自己的政策背書時,難免會讓人覺得比較不容、或不需被質疑的。而「人類資本」這個觀念就是很好的例子──它可以是一把利器,但究竟是被拿來建設或是破壞;究竟是改善了國民福祉,並幫市井小民開闢多元而豐富的生命發展道路,還是被用來走回那種去個人化的、總體經濟掛帥的「幫大老闆拚經濟」的老路,就有勞政府時時引以為戒並反思檢討,以及公民團體時時監督警覺了。

執行編輯:邱佑寧
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:Shutterstock、網路共享資源

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