台灣需要的,不只是「參加 WHA」──面對國際現實,「資源整合」、「多角經營」也是關鍵

台灣需要的,不只是「參加 WHA」──面對國際現實,「資源整合」、「多角經營」也是關鍵

最近美國、英國、歐盟相繼對於台灣參與世界衛生大會表示支持,暗示了一年一度的世界衛生大會又在慢慢逼近。關心相關議題的朋友,可能還記得類似的討論,也發生在一年前的這個時候、兩年前的這個時候、還有過去許許多多年的「這個時候」。在再次趕上一年一度的世界衛生風潮之前,本文想先與讀者一起討論幾個問題。

首先是世界衛生組織在全球健康界的重要性,以及世界衛生大會對台灣來說為什麼重要。但接下來筆者想反過來探討:世界衛生大會對台灣為什麼也同時「不太重要」,以及我們應該如何冷靜看待這個「重要又不重要」的世衛組織,並制定一個更均衡與多元的全球健康策略。

什麼是「世界衛生組織」?

世界衛生組織在 1946 年成立,作為聯合國體系中主管健康事務的組織。世衛組織的章程明示其目標是「讓全人類盡可能達到最高的健康水平」。在至今 60 餘年的生涯中,世界衛生組織取得了不少可觀的勝利,其中最著名的無非是在 1980 年,宣布在全球根除了曾經奪走數百萬性命的天花(smallpox)

作為一個跨國組織,世界衛生組織並不具有太多強制力,然而其仍然能夠因著自己的相對法理性地位與專業性,透過設定標準、疏通相關組織、塑造輿論,對世界各國的健康政策帶來影響。著名的例子包括了醫學臨床上常用的「國際疾病分類標準」(ICD-10),和去年從剛果爆發的伊波拉疫情中,扮演重要角色的「國際衛生條例」(IHR)。

前面說的世衛組織的法理性地位來自哪裡呢?作為聯合國體系的一員,世衛組織同樣由全球各主權國家所管理。透過定期集會、一國一票的表決、還有獨樹一格的「區域辦公室」機制,世衛組織盡力確保各國(以及各國國民)的聲音都能被參考到。

另一個原因,則是目前全球依然以賦予國家對於治下人民與土地巨大權力的西伐利亞體系(Westphalia system)為圭臬。因此,即使過去幾個十年內,世衛組織的角色逐漸受到世界銀行、八大工業國組織、蓋茲基金會等經濟資源或政治影響力更大的角色所侵蝕,世衛組織這種以主權國家為主體,並且聲稱透過主權國家照顧到全人類的模式,在全球健康可以持續扮演核心角色。

世衛大會之所以重要,正是因為他具體化了世衛組織對於代表性與民主程序的堅持。圖/Shutterstock

什麼是「世界衛生大會」?

世衛組織的年度集會「世界衛生大會(World Health Assembly)」是組織的最高決策機關,由各個會員國的代表以及觀察員所組成。它的功能包括審核預決算、辯論與通過決議文、授權行動等。世界衛生大會就像是一個國家的國會、一間企業的股東大會、一個團體的理監事會,是所有重大決定拍板的地方。

世衛大會之所以重要,正是因為他具體化了世衛組織對於代表性與民主程序的堅持。而這也就是最前面提到的,世衛組織為什麼仍然被視為全球健康領域的核心的原因:在這裡做出的決議有更高的法理性、更強的共識。

可世衛大會也不只是一個無趣的政治集會:要管理全球 60 億人的健康,單靠世衛組織 7,000 名員工是完全不夠的。世衛組織的工作包括了跟許多跨政府組織(像是非常有錢的世界銀行)、民間團體(像是急難救助經驗豐富的紅十字會)、學術或專業單位(像是世界醫師會、倫敦大學)、企業(像是藥廠、醫療器材公司)、專家學者緊密合作。

而世界衛生大會的舉行,自然不能少了這些重要夥伴的參與。這為期一個禮拜的會期,自然成了這些機構與人,為了各種理由交會的場合。半個日內瓦城區都舉行著各式各樣的會議與活動,從研討會到健走、從公開展覽到閉門會議,讓健康工作者、研究者、政策制定者交易結盟,商討溝通、交流學習。

「年度大拜拜」,既重要也不重要──什麼意思?

前面提到世界衛生大會是所有重大決定拍板的地方,但是它卻不是大多數重大決定浮現、塑造的地方。要想在大會短短一週的時間內,為任何健康問題提出有效的解方,無非是異想天開。就好像國會有很多更常開會的委員會、企業也不可能除了開股東大會以外,平時都在放鬆喝茶。

除了世衛大會以外,透過形同行政部門的秘書處、類似董事會的執委會、一年 6 場的區域會議、數十場的技術型會議、遍佈全球的數百個合作中心(cooperating centre),世衛組織透過一個龐雜(有的人甚至覺得太龐雜了)的體系在進行其對於全球健康的維護、推動、與治理。

再加上前面提到的各種外部合作組織,可以說世衛組織的功能,其實是在這樣綿密的網絡下完成的,這整個網絡都算是世衛組織的本體。整體戰略而言,「參與世衛組織」,必須要包含一定程度地參與這個網絡的運作,而不只是跟組織本身接觸。

世衛大會作為最高決策機構,所有重要的議題在做決定前,一定會出現在這個場合;另一方面,都快做決定時才來認識這些議題,不免都已經太遲了。因此,世界衛生大會說重要當然還是很重要,但是說不重要,卻也的確不是那麼重要──因為如果對於世界衛生的參與,侷限在這場「年度大拜拜」,那對全球健康的了解、影響都會非常有限。

這就好像減肥一樣:研究已經發現,運動對於減肥很有幫助。但是如果不同時調整飲食跟生活習慣,那有運動很可能就跟沒有運動一樣。

加入 WHA,不是台灣唯一的「全球健康參與」之道

20 幾年來,伴隨著國家正常化的努力,最受台灣人民關注的全球健康參與,往往是爭取加入世衛組織、或爭取參與世衛大會(必須注意,參與大會跟加入組織之間還有非常大的距離)。然而誠如上面所說,世衛大會只是全球健康的一個部分,對於一個還看不出如何能爭取到以觀察員以外的身份參與的台灣來說,甚至可能不是最重要的部分。

其實台灣的參與早就不止如此:包括積極參與世衛組織的各種技術性會議自主接受防疫體系的評估盤點(Joint external evaluation)、參與或呼應聯合國的永續發展高階政治論壇。此外,國際衛生援助或合作、國內的個人或組織培力也都是台灣官方民間都持續在努力的方向──這樣多角化的全球健康參與,不只是避免我們的全球健康參與,被世衛組織這個不穩定的管道所綁架,更是正確反映了當今全球健康社群強權林立、互相合作制衡、資源逐漸偏離世衛組織的典範與現實。

這並不是說我們應該停止爭取參與世衛組織;這個組織在全球健康社群的調節者(moderator)地位,仍讓它成為一個重要的象徵性標的。對於參與世衛組織的持續努力,至少是象徵了台灣對所謂的「有意義的參與全球健康」以及「扮演國際社群活躍的一份子的責任」不懈的堅信。但是在此同時,我們必須對於全球健康的現實有更精確的認識,並將這個認識反映在資源投注與行動策略上。

想要實質參與世衛組織,就得要參與整個全球健康網絡,而且需要多元化的行動。多元化的參與全球健康,才正是加深我國參與世衛組織的效益的方法。圖/Shutterstock

想要參與世衛組織,反而必須「超越世衛組織」

日前我國監察委員、也是前衛生署駐日內瓦組長張武修,針對推動我國加入世衛組織提出了調查報告。張委員的報告雖名義上是針對政府的世衛組織策略,內容卻直指政府應該更積極的提升對民間團體的支援、輔導、調解、合作,透過官民整合的聯盟來爭取多元的全球健康參與機會。

筆者以為這份報告的這個精神,就充分彰顯了本文前述的價值:想要實質參與世衛組織,就得要參與整個全球健康網絡,而且需要多元化的行動。多元化的參與全球健康,才正是加深我國參與世衛組織的效益的方法。

舉例來說,台灣的學術界與非政府組織中,有許多對於全球健康的不同領域,有豐富經驗或深刻見解的人們。這些人時常用各自的方式在參與、關注全球健康。惟他們也大多勢單力薄,有時候甚至要互相爭取有限的資源。政府可以用更開放的態度整合與支持這些人與組織,如邀請參加全球健康相關課程與培訓、建立全球健康事務諮詢委員會、邀請參與台灣全球健康論壇等活動籌備、在會議代表團中設置青年代表、以及積極參與其他組織的全球健康活動等。

鼓吹全球健康應該要有「超越世衛組織」的想像,並非在呼籲減少投注在世衛組織相關業務的資源,或是反對人們參加、支持相關的活動。而是在維持對世衛組織的有意義參與的同時,增加其他方面的資源投注。並且慢慢戒除「參加世衛組織」是「參與全球健康的最高殿堂」的思維。這個思維在國家正常化和傳統的全球健康治理脈絡下有其吸引力,但卻會在如今趨於群雄並起的全球健康現實下限制我們的出路。這樣的典範轉移絕不只是台灣囿於國際政治現實限制的權宜之計,更是未來整個全球健康社群的前進方向。

執行編輯:陳慈晏
核稿編輯:林欣蘋

Photo Credit:Shutterstock

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